生态环境保护视域下的阿富汗重建与难民安置-凯发k8官方首页

　　面对以上困境，当地政府由于能力有限，对于防灾减灾显得力不从心。而战争、饥馑、疾病等也使得这个国家无力去重修因战乱被炸毁的水利设施和着手保护植被，涵养水源。牲畜的死亡和腐烂不断污染着环境和水源，炎热的天气也为病菌的繁殖和传播提供了条件，很多阿富汗人因饥饿或疾病而死去。更多的人只得扶老携幼、远走他乡寻找活路,这些人成为了阿富汗的生态难民。

　　阿富汗生态基础的脆弱性不单单阻碍着生态环境与经济的协调发展，更为严重的是威胁着阿富汗经济的造血功能的恢复、难民群体的安置与社会的重建。反过来，难民因素是一种潜在性很强的对生态环境与经济协调发展产生反作用的重要因素，难民的主体是人口，难民人口的增长速度过快，带来了很多问题，战争对阿富汗自然的破坏和阿富汗人的行为方式对阿富汗生态环境造成的危害很大，难民因素大大制约了其经济的发展。

　　2阿富汗政府的生态环境保护政策及其缺陷

　　阿富汗的生态环境治理是否取得成效主要取决于阿富汗政治环境的改善，政治和国家的安定可以促进环境保护的有序进行，二者相辅相成。阿富汗战后重建是一个前所未有的历史性机遇，联合国环境规划署执行主任特普费尔指出，阿富汗的战后重建工作要想取得成功，就必须采取措施恢复和保护自然生态系统，清理污染源并以可持续发展的方式管理自然资源。也就是说，政府如果能做好难民安置、生态保护、人口增长和食物供应等问题的预测、规划和应对处理，将较好地解决未来阿富汗的社会稳定和发展问题。

　　联合国环境规划署在2003年发布的报告中为阿富汗重建提出了163项建议，包括环境立法、首都建设、就业、环境影响评估办法的修订和加入国际环境保护协定等。2005年4月，阿富汗成立专门从事环境保护的部门——国家环保总局，各省也设有环保局。

　　2005年12月，阿富汗大支尔格会议通过新的《环境法》，阐明了国家环保总局和各省环保局以及地方环保局的职责和相互协调的关系，列出了管理自然资源和保障生物多样性、保护饮用水、环境污染控制和环境教育的框架，为环保执法提供了依据和工具。该法参照了10个国家的环境保护法，由世界银行、世界环境保护联盟、联合国和阿富汗的环境专家共同完成。截至2014年，阿富汗政府部门和各个机构制定和颁布的与环境相关的法律法规就达29项。但是令人痛心的是，目前阿富汗的生态环境依然处于恶化状态。阿富汗环保总局副局长称30年前，阿森林覆盖率为3%，但战争摧毁了2.5%的森林。

　　目前，将采取措施力争使阿森林覆盖率恢复到1.7%。阿富汗现任国家环保总局局长穆斯塔法·查希尔曾参与起草阿富汗第一部《环境法》，受到过联合国环境署的表彰，他认为阿富汗《环境法》先进但执行不力，部分原因是阿富汗国内政治斗争不断。此外，《环境法》本身还存在以下缺陷:

　　第一、立法目的与经济社会发展需求不相适应。《环境法》在第1章第1条确立了立法的目的:“本法的设立旨在体现阿富汗宪法第15章之内容，并对修复环境和保护环境所涉及的各项事宜管理提供依据，为可持续利用自然资源，及一切生物和非生物提供保障。”但是受限于阿富汗的经济社会发展和战后重建的社会环境，这一条显然已不能满足可持续发展和稳定社会的需要。

　　第二、阿富汗《环境法》本身的基础地位没有得到明确。如果今后出台与生态有关的其他法律，该法与其他新法律之间的关系和地位没有清晰界定。

　　第三、没有确立生态优先原则。此外，还应当把清洁生产制度列入环境保护法的基本制度，进一步拓宽环境影响评价制度的评价范围，将生态环境影响评价纳入其中。

　　第四、该法虽然明确了公民在环境保护上的义务却忽视其权利，例如，未规定公民应享有环境控告、申诉权和拥有健康环境的权利，这也是导致法律执行不力的重要原因。阿富汗的普通百姓未成为享有环境保护权利的主体，缺乏参与的积极性。而政府既是法律的制定者，也是法律的执行者和监督者，这样的三重身份必然带来执法的尴尬和困难。与环境保护相关制度的缺陷，是造成阿富汗生态环境与经济不协调运行的文化因素，阿富汗长期落后的经济和低下的生产力水平决定了经济活动的主体——阿富汗人落后的生态环境意识，落后的生态意识直接导致了非理性的生态行为。

　　在叙利亚局势紧张前，阿富汗连续位居全球难民来源国之首，形成了世界最大的难民群体，目前学界公认其出现过3次难民潮，难民问题成为长期困扰其国家重建的问题。从联合国难民署公布的数据来看,在2013年全球难民有1670万，其中阿富汗难民就有256万，另有没有列入统计范围内的阿富汗难民还有约200万人。

　　阿富汗难民潮一直存在，并未因为阿富汗重建而减少，而且还有向着周边蔓延和向欧洲流动的趋势。根据欧盟提供的官方数据显示，2014年阿富汗难民占欧盟申请难民庇护总数的6.6%，到了2015年上升至14.19%。产生难民的原因较为复杂,生态环境恶化是其中的重要原因。

　　1阿富汗生态环境问题的由来与恶化

　　环境作为民生的基本需要，对于阿富汗的难民安置而言尤为重要,成为一切重建的前提与保障。bbc记者这样描述他见到的阿富汗，到处都是“废墟、荒山、干涸的河流，当然还有战场，过去的和现在的”，可见，阿富汗的生态环境问题令人担忧，其主要来自于以下原因。

　　(一)阿富汗生态环境本身具有一定的脆弱性

　　阿富汗地势东高西低，2/3的土地为山区，南亚次大陆与亚洲大陆的碰撞形成了世界最高的山脉，阿富汗恰好处于这个弧形山脉最东端的帕罗帕米苏山脉，因为南亚次大陆对欧亚板块的挤压，这两个板块断裂带上的山脉还在不断抬升，因此这一区域经常会出现地震。

　　1985—2007年间发生了十余次6级以上的地震，给阿富汗民众带来惨重的损失和广泛的破坏。此外,阿富汗还经常受到山体滑坡、雪崩、沙尘暴和洪水等自然灾害的侵扰，是世界上最容易受灾的地区之一，此类自然灾害常会造成巨大的生命财产损失。

　　例如，2017年2月2日，阿富汗全国大雪，极寒天气导致了119人死亡，80多人受伤，大雪和雪崩还损毁了200多所房屋。与此同时，水资源枯竭也成为了阿富汗面临的一大难题。阿富汗大部分平原地区的农耕和生产依靠板块断裂带上的山脉顶上的白雪融化后形成的河水，由于温室效应等原因，水流不断减少，使得近年来阿富汗农业受到很大影响。

　　历史上阿富汗发生过5次严重的干旱，最近的一次从1996年持续到2002年，是阿富汗30多年来最大的旱灾，导致牧场干枯，河流干涸，无数牲口因缺水而死亡。阿富汗与伊朗边境上著名的锡斯坦湿地(sistanwetland)已经干涸，流经并灌溉阿富汗领土31%地区的赫尔曼德河径流量减少了98%。随着水资源的减少，锡斯坦盆地的植被和作物大量死亡或被作为燃料焚烧，植被的减少又加剧了土地的退化和沙漠的扩大。

　　(二)连年战争对阿富汗生态环境的损害

　　从苏联入侵一直到阿富汗内战期间，各方力量为了争夺土地和政权，在阿富汗境内埋下大量的地雷，现在阿富汗境内11%的土地上还埋有约1000万枚地雷。

　　它们使得许多土地无法耕种，难民不得不依靠联合国救助度日。在美国入侵阿富汗期间，由于基地组织藏匿于阿富汗山区，为了精确打击目标，美国从南到北的“地毯式”轰炸给阿富汗的地表环境带来了灾难性的后果。一枚炸弹爆炸时，除了能产生近3000摄氏度的高温，还向土壤和空气中排放大量诸如硝化甘油等有毒有害气体，破坏了土壤层的养分结构。专家认为，要让这些土壤自然恢复到可耕状态，恐怕要等上千年的时间。

　　战争期间，森林或毁于战火，或被盗伐，覆盖率急剧下降为3%。在塔利班统治阿富汗时期，阿富汗和伊朗关系恶化，塔利班悍然截断了赫尔曼德河，也让阿富汗的生态环境受到了巨大的破坏。众所周知，森林资源的急剧减少会导致荒漠化和水土流失。而阿富汗高寒山区原本动植物种类就较少,生长期短、生物量低、生物链简单，生态系统中物质循环和能量的转换过程缓慢，生态环境本就十分脆弱，频繁的战乱更加剧了生态环境恶化，直接导致土地沙化和水土流失。

　　(三)生活垃圾处置不当

　　目前在阿富汗的各大城市，如首都喀布尔，由于战争对城市基础设施的破坏，随处可见垃圾被随意丢弃在城市边的河谷，地表污水不经处理随意排放，有毒有害垃圾不经处理就焚烧，垃圾堆放场地往往选在城市水源的上游，一旦暴雨降临，有毒有害的垃圾不仅污染了水源，还在堵塞河道后造成涝灾。还有赫拉特、马扎里夫、坎大哈等城市的医疗垃圾也存在在随意处置的问题，极易造成传染病的传播和扩散。

　　面对以上困境，当地政府由于能力有限，对于防灾减灾显得力不从心。而战争、饥馑、疾病等也使得这个国家无力去重修因战乱被炸毁的水利设施和着手保护植被，涵养水源。牲畜的死亡和腐烂不断污染着环境和水源，炎热的天气也为病菌的繁殖和传播提供了条件，很多阿富汗人因饥饿或疾病而死去。更多的人只得扶老携幼、远走他乡寻找活路,这些人成为了阿富汗的生态难民。

　　阿富汗生态基础的脆弱性不单单阻碍着生态环境与经济的协调发展，更为严重的是威胁着阿富汗经济的造血功能的恢复、难民群体的安置与社会的重建。反过来，难民因素是一种潜在性很强的对生态环境与经济协调发展产生反作用的重要因素，难民的主体是人口，难民人口的增长速度过快，带来了很多问题，战争对阿富汗自然的破坏和阿富汗人的行为方式对阿富汗生态环境造成的危害很大，难民因素大大制约了其经济的发展。

　　2阿富汗政府的生态环境保护政策及其缺陷

　　阿富汗的生态环境治理是否取得成效主要取决于阿富汗政治环境的改善，政治和国家的安定可以促进环境保护的有序进行，二者相辅相成。阿富汗战后重建是一个前所未有的历史性机遇，联合国环境规划署执行主任特普费尔指出，阿富汗的战后重建工作要想取得成功，就必须采取措施恢复和保护自然生态系统，清理污染源并以可持续发展的方式管理自然资源。也就是说，政府如果能做好难民安置、生态保护、人口增长和食物供应等问题的预测、规划和应对处理，将较好地解决未来阿富汗的社会稳定和发展问题。

　　联合国环境规划署在2003年发布的报告中为阿富汗重建提出了163项建议，包括环境立法、首都建设、就业、环境影响评估办法的修订和加入国际环境保护协定等。2005年4月，阿富汗成立专门从事环境保护的部门——国家环保总局，各省也设有环保局。

　　2005年12月，阿富汗大支尔格会议通过新的《环境法》，阐明了国家环保总局和各省环保局以及地方环保局的职责和相互协调的关系，列出了管理自然资源和保障生物多样性、保护饮用水、环境污染控制和环境教育的框架，为环保执法提供了依据和工具。该法参照了10个国家的环境保护法，由世界银行、世界环境保护联盟、联合国和阿富汗的环境专家共同完成。截至2014年，阿富汗政府部门和各个机构制定和颁布的与环境相关的法律法规就达29项。但是令人痛心的是，目前阿富汗的生态环境依然处于恶化状态。阿富汗环保总局副局长称30年前，阿森林覆盖率为3%，但战争摧毁了2.5%的森林。

　　目前，将采取措施力争使阿森林覆盖率恢复到1.7%。阿富汗现任国家环保总局局长穆斯塔法·查希尔曾参与起草阿富汗第一部《环境法》，受到过联合国环境署的表彰，他认为阿富汗《环境法》先进但执行不力，部分原因是阿富汗国内政治斗争不断。此外，《环境法》本身还存在以下缺陷:

　　第一、立法目的与经济社会发展需求不相适应。《环境法》在第1章第1条确立了立法的目的:“本法的设立旨在体现阿富汗宪法第15章之内容，并对修复环境和保护环境所涉及的各项事宜管理提供依据，为可持续利用自然资源，及一切生物和非生物提供保障。”但是受限于阿富汗的经济社会发展和战后重建的社会环境，这一条显然已不能满足可持续发展和稳定社会的需要。

　　第二、阿富汗《环境法》本身的基础地位没有得到明确。如果今后出台与生态有关的其他法律，该法与其他新法律之间的关系和地位没有清晰界定。

　　第三、没有确立生态优先原则。此外，还应当把清洁生产制度列入环境保护法的基本制度，进一步拓宽环境影响评价制度的评价范围，将生态环境影响评价纳入其中。

　　第四、该法虽然明确了公民在环境保护上的义务却忽视其权利，例如，未规定公民应享有环境控告、申诉权和拥有健康环境的权利，这也是导致法律执行不力的重要原因。阿富汗的普通百姓未成为享有环境保护权利的主体，缺乏参与的积极性。而政府既是法律的制定者，也是法律的执行者和监督者，这样的三重身份必然带来执法的尴尬和困难。与环境保护相关制度的缺陷，是造成阿富汗生态环境与经济不协调运行的文化因素，阿富汗长期落后的经济和低下的生产力水平决定了经济活动的主体——阿富汗人落后的生态环境意识，落后的生态意识直接导致了非理性的生态行为。

　　3生态环境对阿富汗经济发展的重要影响

　　生态环境与经济协调统一体现在两个方面:一是经济发展要以环境保护为条件。二是保护生态环境离不开经济的发展，治理污染和保护良好的生存环境需要科学技术和资金的支持，所以需要经济发展作为其支撑。

　　阿富汗在重建过程中经济发展取得了国际社会公认的成果，2008-2013年阿富汗的gdp年均增长率超过10%。但是经济发展与自然资源之间的矛盾已经开始显露，阿富汗国内主要城市70%的农耕用地和空地都被开发成居民区和商业用地，如果这一行为持续下去，未来4年内这些城市的土地供应都将面临不足。

　　对于发展中国家而言，经济的快速增长往往意味着立法的相对滞后，仅凭一部《环境法》来保护生态环境，规范阿富汗人与人、人与社会、人与自然之间的关系是远远不够的。对于经济发展所需的各种资源如何进行合理分配，如何预防和减轻自然灾害，促进经济的可持续发展等，需要阿富汗政府尽快出台相关法律法规，花大力气来适应阿富汗国家重建的发展要求。

　　在阿富汗的重建中,政府大力开展交通、能源、水利灌溉等关系到国计民生的相关基础设施建设。阿富汗战前的主要工业有地毯、纺织、皮革、水泥、电力、化肥、采煤、汽车修理和制糖等，手工业约占工业产值的42%。1986年工业产值为7.5亿美元。

　　由于连年战乱，大量工业基础设施被毁，工业产值大幅下降，现在还处于恢复之中。阿富汗能源极其缺乏，电力工业非常落后。2000年全国发电量只有3.75亿度，消费4.54亿度，不足部分从邻国进口。阿富汗主要靠水利发电，约占总发电量的64%，其余为燃油电站。阿富汗在战前同六十多个国家和地区有贸易联系，主要出口天然气、地毯、干鲜果品、皮张、棉花、羊毛等商品。出口最高年份的1997年达到1.44亿美元。主要进口商品有车辆、食品、纺织品、石油产品、糖、植物油和橡胶制品。

　　进口最高年份的1996年达到6.23亿美元。战后阿富汗的出口有所恢复，2001年为6818万美元，2002年达到1亿美元。进口大幅增长,2001年为16.97亿美元，2002年达到23.22亿美元。建立在农业基础上的阿富汗的轻工业与农业有着很大的关联性，而农业和经济发展所依赖的能源和电力则取决于阿富汗的河流。阿富汗多年来的连续干旱不仅影响了电力供应、农牧业和生活用水，更给阿富汗经济发展和重建带来了负面的影响。

　　阿富汗的粮食生产长期依赖进口，一方面固然是因为阿富汗南部还时有骚乱，塔利班势力与政府仍在抗衡，政府的政令难以深入执行;而另一方面，阿富汗农民自20世纪90年代开始广种鸦片，鸦片经济成为了很多地区的支柱经济，在阿富汗农业生产中占很大的比重，其回报远远高于合法农作物。联合国禁毒办公室的报告显示，阿富汗2010年的鸦片产量为4000吨，2011年达到6400吨，同比增长60%，种植面积增加了7%，吸毒人数达200万。2011年鸦片收入增幅高达133%，达14亿美元，相当于阿国内生产总值的1/10。阿富汗2013年鸦片产量为5500吨，占世界总产量的85%以上。鸦片种植以传统的刀耕火种、毁林开荒方式为主，通过焚烧树木、树叶来获得种植所需的肥料，由此带来的必然是对环境无情的破坏。虽然种植小麦作为罂粟的替代经济作物有助于平息阿富汗的地方动荡，有利于加强阿富汗政府平息叛乱的力量，但阿富汗政府无力控制阿富汗地方的武装力量，帮助农民改种合法经济作物。

　　建立在农业基础上的阿富汗经济，如何保持发展势头成为政府当前面临的头等大事。一方面阿富汗需要经济援助，另一方面阿富汗需要寻求自食其力的发展道路，为经济发展创造“造血”能力。但是，在经济全球化的时代，工业所需要的资源已经超过了其自身自然资源和农业所能提供的数量，自然环境的再生速度也难以追赶经济发展速度。

　　阿富汗生态环境基础本就薄弱，如果还是像之前的发展中国家一样，一味求发展而轻视环境的保护，阿富汗经济将面临重回严重依赖“输血”的老路，社会劳动生产率和价值增值的基础将被削弱到极限。如果阿富汗片面追求国民经济发展速度，随着重建工作的深入展开，污染行业势必随着工业的发展而增多,特别是过分开发境内的矿藏资源，会严重危害到阿富汗的生存环境。

　　从短期看，在生态环境恶化的阿富汗广大农村，大量土地荒芜，可耕土壤被破坏，导致土地上的人口大量迁徙。据美国军方收集的资料显示，阿富汗农村地区的贫困水平比其他地区高出15%。

　　阿富汗20%的人口挣扎在月收入14美元的贫困线上，一旦发生自然灾害或者物价上涨,将会导致更多的人陷入贫困。如果这种状态不得到改善，阿富汗的农业生态结构将不断遭到破坏，当地的文明也将随之凋敝。阿富汗著名的历史文化名城巴尔赫就是一个例子，当支撑着巴尔赫文明发展的农业经济被破坏后，居民纷纷迁走，这座城市便一蹶不振了。

　　因此，一旦生态平衡不再持续，失去生计基础的阿富汗农民自然选择背井离乡，到城市甚至国外谋生，生计方式也就随之改变。阿富汗目前的“输血”式经济增长方式很大程度依赖于国际社会的援助，不合理的产业结构对于生态环境和能源过渡依赖，以及治污防污管理的缺失等不合理的经济行为严重影响了生态、经济的协调发展，导致难民问题迟迟得不到解决。

　　4生态环境对阿富汗难民安置的重要影响

　　难民问题是阿富汗重建无法回避和必须解决的问题。从历史发展来看，难民作为一个特殊的群体，如果加以利用和引导，是可以成为宝贵的人力资源财富的。因为难民两手空空，为了生存和生计，只能放开手脚去奋力拼搏，他们往往具有一般民众所没有的开拓冒险精神。因此,难民对于一个国家或者社会而言，是动力还是负担，主要取决于这个国家和社会能为难民提供怎样的资源和消化难民的能力。

　　阿富汗难民由于本国战乱持续时间长，很多难民出生和成长在难民营中，以出卖苦力为生，但是，相较于阿富汗本国的其他大多数人而言，他们的受教育程度和生存技能还是高出很多。就阿富汗而言，政府没能将难民转换为有效的人力资源，在重建中没能发挥出应有的作用,生态环境是一个重要制约因素。

　　阿富汗重建工作开展不久，《联合国环境规划署后冲突时期的环境评估报告》显示，阿富汗的地区冲突和动荡使得阿富汗的环境监测手段和保护区失效，中央和地方无政府化,农业活动萎顿，大量的难民涌入基础设施不配套的城市。2003-2014年返乡的阿富汗难民达到了580万人。从难民安置与资源分配管理的角度看，阿富汗新政府面临着巨大的压力。

　　联合国环境规划署于2002年开始对阿富汗的环境进行持续评估，阿富汗重建初期，有80%的阿富汗平民生活在农村，而由于农村基本的灌溉和水利设施匮乏，食物和燃料得不到正常的供给。在城市只有12%的人口能够获得安全和干净的水源。在贫困中挣扎的难民反过来会导致生态环境“胁迫脆弱性”状况的不断加剧，难民为追求短期的生存而放弃可持续发展的资源经营方式，过度使用环境资源，最终造成环境退化。

　　难民返乡后还可能出现对生态环境二次破坏的现象。比如阿富汗东北部地区本有比较丰富的森林资源，当地返乡难民对燃料和耕地的需求导致森林退化，增加了土壤侵蚀和发生洪灾、雪崩和泥石流的风险，影响河流下游盆地地区的农业生产力和农业收入，最终结果是加速生物量的减少和生物多样性系统的弱化。难民问题因此产生了一种恶性循环:战乱—逃亡—返乡—破坏生态—再次逃亡。难民在阿富汗和巴基斯坦边境之间的迁徙流动成为了常态，在大量难民返回阿富汗的同时，又有大批的难民因为生态的原因又流动到巴基斯坦境内。

　　由于战乱时难民迁走，其荒弃的土地要么被当时的阿富汗政权(或地方势力)充公，要么被外来的难民或较早返回的难民所占。由于缺乏必要的制度保障和分配方案，返乡的难民因为土地和住所的被占或者分配不公，激起新的族群矛盾。难民返乡后主要从事农牧业生产，因此作为生产资料的土地分配及其可耕性问题成为解决难民安置问题的焦点和难题之一。

　　5结语

　　随着阿富汗难民的不断遣返，生态环境与难民安置、经济发展三者间的矛盾还将持续下去，恶化的生态环境制约了阿富汗各族人民发展和建设国家的激情，也削弱了阿富汗重建的社会基础，难民的生计得不到保障，更遑论在重建中发挥开拓冒险精神。

　　2011年12月5日波恩会议为阿富汗制定了“十年转型期”计划，从2015年起，阿富汗进入为期10年的转型期，这意味着阿富汗的经济要在这10年间从“输血”阶段向“造血”阶段转变。“造血”功能从何而来?应从以下方面做好相关工作:

　　第一，只有一个团结进步的政府才能担负起国家重建的重任，因此要不断调解阿富汗的内部政治矛盾，将国内的“反政府”力量要重新纳入到民族和解政策中去，才能创造一个稳定、和谐的阿富汗，才能为生态环境问题的解决提供稳定的支持。

　　第二，只有国际社会对阿富汗问题的不断关注和阿富汗本国的不断努力，阿富汗的发展环境才能不断改善。阿富汗政府不仅要寻求国际社会的帮助以获得必要的资金支持，还要科学合理地制定规划国家发展计划，更应该关注生态和环境问题，在城市和农村创造更好的人居环境。

　　第三，政府还要继续制定更多促进土地、矿藏资源合理利用和保护环境的法律法规，要大力发展环境保护工程、修复生态，重视环境治理与保护，大力发展农业生产，切实解决罂粟种植和经济作物种植之间的矛盾，积极从环保和生态修复工程有关的工作中创造就业机会，培训从业人员，为难民提供就业机会。

　　总之，如果阿富汗的难民安置要让难民业无变、居有常，改善人居环境成为第一要务。阿富汗要走上复兴的道路，就需要把生态环境保护、难民安置、经济社会持续发展问题紧密结合起来，构建良性互动机制，让难民能够参与到生态保护中去，利用好具有一定文化水平的难民，提高他们的环保意识，有序推动环境保、经济发展和难民安置进入良性循环的状态。