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民选政府与军队的斗争(1971～1999年)
1958年至1971年，经历了阿尤布•汗与叶海亚•汗的军政府统治;之后，巴基斯坦文官政府迎来了新的契机，军政关系也进入了一个新阶段。
阿里·布托时代(1971～1977年)
1971年，孟加拉国(巴基斯坦独立时是其一部分，因位于东部而被称为“东巴基斯坦”)从巴基斯坦独立，巴军方惨败，灰头土脸，被迫将权力交给大选获胜的人民党。人民党党首阿里•布托[2]正式就任总理，开创了巴历史上首次经选举产生的文官政府掌权的时代。巴基斯坦国家命运发生转折的同时，军政关系也呈现出新的面貌。
改革军队管理体系
1971年的战败让军方颜面无存，拱手将权力交给大选获胜的人民党，当时社会舆论也认为军方再也难以上台，“军方再次攫取政权的唯一可能就是文官政府的彻底崩溃，社会陷入无政府状态。可以说，军队的政治角色在很长时间内不会再起作用了”。但实际上，整个布托时代的军政关系仍然极为紧张。
第三次印巴战争(发生于1971年，与孟加拉国独立战争密切相关——编者注)后接任总司令的哈桑将军无视政府权威，不时抗拒政府命令。布托内阁曾要求哈桑去汇报近期的军事预备情况，但哈桑断然拒绝;旁遮普省、西北边境省曾一度发生警察罢工运动，政府希望军方出面恢复秩序，但遭军队拒绝[3];内阁召开部长级国防会议时，军方却指派低级别年轻军官出席[4]。作为前任军队总司令叶海亚•汗的总参谋长，哈桑将军与军队高层仍然坚持“军队应主动发挥政治作用”的理念，仍然将自身视为政治体系监护人，时常抨击政府举措，当时还不时传出军方密谋政变的消息，尽管传言难以确认，但阿里•布托对军方怀有疑虑。有一次布托出访土耳其，准备回国时收到紧急信息，要求其推迟起飞，尽管还没有新消息传来，阿里•布托就断言军方发动了政变，可见布托对军方的恐惧。为了彻底消除军方威胁，阿里•布托对军队管理体系进行了重大变革。
一是撤换军方高层，扶植亲信将领。阿里•布托不甘心被军方架空，提前行动解除了军队高级将领职务。布托找借口邀请总司令哈桑与空军司令拉希姆到总统官邸与会，并将两人拘禁，迫使他们辞职[5]。形势稳定后，布托公开宣布两人被解职，并谴责军队政治独裁。哈桑与拉希姆被派到国外当大使，远离了政治。随后，布托对军队开展大清洗，约30名曾在叶海亚•汗政府工作或与1971年战争有关的高级军官被解职。布托任命迪卡•汗中将(tikka khan)为军队总司令，迪卡•汗将军性格温和，对布托忠心耿耿，正是在迪卡•汗将军领导下，巴军方挫败了军中少壮派的政变阴谋。1973年3月，一群陆军、空军中级军官密谋政变，计划推翻政府，逮捕高级将领，但政变被三军情报局挫败，布托政府安然渡过危机，这场未遂政变被称为“阿塔克阴谋”(attock conspiracy)。
二是掌控军方人事大权。为加强对军队控制，布托亲自担任国防部长，并严密监控准将以上将官晋升。对于那些有政治倾向的军官，布托极力推迟或否决其晋升，他认为忠诚于政府的，则大力提拔。布托还通过政府下属情报局(intelligence bureau)监视具有政治倾向的军官，对军队实施铁腕统治。
三是制订宪法消除军队干政基础。为消除军队干政的根源，实现政治理想，布托主持制订了1973年宪法，明确规定了军队权限，严格禁止军队干政，为政府控制军队提供了法律基础，这部宪法成为延续至今的巴国家根本大法，对巴国家产生了重大影响。
1973年8月14日，宪法正式生效，规定巴基斯坦实施议会民主联邦制，多数党领袖成为总理来执政，明确军队应服从政府法令，军队主要任务就是“保卫巴基斯坦，反对外来侵略，服从法律，当政府请求帮助时，应提供援助”。宪法还特别规定，颠覆宪法形同叛国[6]，后来国会进一步通过法律规定，叛国罪可判死刑[7]。宪法还规定，军官入伍时必须发誓不从事任何政治活动，每名军人入伍时需宣誓：“我庄重宣誓，我将秉承信仰，忠于巴基斯坦，保护体现人民意愿的宪法，无论如何不参与任何政治活动，依据法律尽心服务于巴基斯坦军队。”以前的入伍誓言虽然包括效忠宪法，但没有明确禁止军队干政的字句。根据宪法，虚位总统是全国武装力量总司令，但实际上总理领导的内阁真正掌控军队，负责国防决策。宪法生效后，布托出任总理。
四是改革军队管理体系。1976年，布托重建内阁国防委员会，作为执掌国防事务的最高决策机构[8]。国防委员会由总理担任主席，负责军事决策及协调各部门[9]。国防部“负责国防及三军相关政策与管理”。
巴基斯坦建国初期的军队
布托政府成立专门调查委员会追究军方1971年战争失败责任。鉴于战争期间陆、海、空三军协作不力，委员会建议成立联合参谋处[10]，作为协调三军及政府部门机构。
1976年，布托政府发布《国防组织白皮书》，正式宣布确立政府控制军队体制，改革军队指挥架构。白皮书公开宣布“国家国防政策不仅仅是军队的事务”，“国防需要政治高层的有效控制”，以及“基层大量组织和机构提供详细信息，分析，以便于政府进行决策”。因此，总理才应该是国防事务的最终决策者，“总理决定国防在国家建设中的意义，并指导全国努力达成目的”。总理是“政府范围内唯一能决定如何分配国防资源的人，也是唯一可以决定建立、拓展、重组机构，以保证这些资源的恰当利用，唯一可以召集、发展武装力量的人”。
白皮书确定设立联合参谋处，重组军队高层指挥结构，其目的一是提高各军种的合作，二是削减军队指挥官权力。联合参谋处设有一名主席，负有战争计划与协调的最高权威，但并不能直接指挥三军。联合参谋处主席应向政府提供军事咨询，其本人不属于三军指挥官序列。
布托政府还单独设立了军工产业部，鼓励巴军工产业发展。
布托汲取印度经验，废除了殖民时代延续下来的军队总司令一职，将陆军参谋长指定为三军首脑，并将其任期规定为4年(后又削减至3年)，而且不准连任，防止将领长期任职、尾大不掉。
为彻底打散军队在政府中的势力，布托对巴公务员体系(civil service)进行了彻底改造，职业文官负责各种行政事务，曾是军队实施统治的外围组织。1973年，布托利用民众的不满解散旧式“钢筋”(steel frame)[11]，建立了新式的公务员体系[12]。
五是设立联邦安全部队，摆脱对军队依赖。1972年10月，布托创建联邦安全部队(federal security force)，作为警察无力维持秩序时的后备力量，减少政府对军方依赖，防止军方卷入内政事务。联邦安全部队只装备轻武器，人数也不多，并不影响军队的地位，但军队普遍对联邦安全部队不满，1977年军变后，联邦安全部队这一机构被废除。
发展军事力量
阿里•布托大刀阔斧改革军队指挥体系，清洗高级军官，但鉴于印度的直接威胁与国内稳定的需要[13]，布托不仅没有限制军队的发展，反而积极发展国防力量;布托统治期间，军方的整体力量没有受到太大限制，依然强大。
军费支出持续增长。1971至1977年，巴基斯坦军费支出翻了两倍。1973到1974年，巴基斯坦国民生产总值(gnp)的6.6%被用于国防支出，相比之下，叶海亚•汗时期的1968～1971年这一比例平均只有5%。就在政变的1977年，布托政府还把军费增加了14.5%，显示了布托本人对国防建设的高度重视。
积极发展国防力量。一是扩充兵力。1971年第三次印巴战争中，巴军损失惨重，9.3万人被印度俘虏，为尽快弥补兵员缺口，布托政府批准额外招募两个步兵师，并提高士兵薪金和福利;二是加大武器更新力度。布托不顾政府财政紧张，积极购买武器装备，同时大力推动国内军工产业发展，减少对进口武器的依赖;三是保护巴军士兵免受孟加拉政府的战争罪起诉，并努力争取战俘回国，1974年巴军被俘官兵全部回国。
维护军方颜面，没有追究高级将领战败责任。1971年战败是巴军史上惨痛耻辱，布托上台后下令组建调查委员会(hamoodur rehman commission)，就1971年战争失败责任进行调查。该委员会1972年7月提交报告，对驻守在东巴的高级军官提出了严厉指控，报告中有充分证据表明“所有部署在东巴的军官对军事失败都负有责任”，并建议政府对他们进行追责，“因为他们的不称职、无能、玩忽职守，直接导致军队失败……对他们进行追责，将确保未来悲剧不再重演，并警醒未来的高级军官们，他们的职责在于专注国防，而不是政治、国内管理和军法管制”。
委员会还建议修订军官培训内容，增强军官们的民主知识，增强军队对民主政体的认知。但最终布托担心报告公开将对军方原本就低落的士气造成更大打击，也担心遭到军方反扑，故没有将这份报告公开，也没有追究高级将领的军事责任。但军方对报告并不认同，认为其对布托本人责任没有触及，双方关系仍然紧张。
解决俾路支叛乱，增强军方自信。巴基斯坦俾路支省地广人稀，资源丰富，当地部落不服中央权威，巴军方曾于1948年、1953年两次镇压当地民族反叛势力;20世纪60年代也曾多次开展行动，打击当地分裂势力。1973年2月，布托政府接到报告称俾路支省局势不稳，随后布托解散由民族人民党与伊斯兰贤哲会联合组阁(nap-jui)的俾路支省政府，实施总统管制。随即，在西北边境省也联合执政的两党联盟政府为抗议中央，自动辞职。从1973年到1977年，俾路支省掀起大规模叛乱，最终被政府军镇压，死伤超过8000人。军方借助平叛，在俾路支省“重新树立了巴基斯坦领土保护人的威信”，在国内政治中重新赢得了落脚点。1976年7月，布托首席安全顾问曾警告布托，“在俾路支省，军方已经接管发展领域，并开始制订所有政策。现在应该逐步将军队撤出，因为下级军官中都认为军队是解决所有问题的万能药……军队正在又一次赢得民心。这非常危险，军队影响不可能就限制在一个省。我们不能坐视军队到处拓展势力”。仅一年后，军队就接管了政权。
政治危机重重
1976年3月，忠诚于布托的陆军参谋长迪卡•汗将军届满退役，布托将其委任为国家安全顾问。随后布托经过精心选择，任命三星中将齐亚•哈克(zia-ul-haq)为军队最高指挥官。齐亚•哈克资历与经验在军中排名并不靠前，排在其前面的将军至少还有五、六位，但齐亚•哈克出身印度移民，不会与当时军中占统治地位的拉杰普特人、普什图人结成同盟，且哈克为人谦逊有礼，是一名虔诚穆斯林，对上级忠心耿耿，这让整日担心军队干政的布托极为欣赏，最后越级将哈克提升为军队最高指挥官，但正是布托一手提拔的齐亚•哈克将布托送上了绞刑架。
大选造成政治危机。按照1973年宪法，1977应举行议会大选，选举新一届政府。阿里•布托带领人民党执政5年，大力推行国有化及土地改革，获得一定支持，加上有情报分析人民党将赢得选举，故布托决定提前在3月举行大选。当时人民党的对手一盘散沙，伊斯兰分子、各弱小民族政党、中间派等各自为战。选举前不久，几个在野小党派刚组成了“联合民主阵线”(united democratic front)反对人民党，当选举日期公布后，“联合民主阵线”联合其他反对党组成了“巴基斯坦国民联盟”(pakistan national alliance)[14]，以伊斯兰促进会(ji)为首，希望集中力量在选举中扳倒人民党，其竞选纲领是在巴基斯坦废除非伊斯兰行为、消除官僚滥权、降低通胀及失业。但巴基斯坦国民联盟派别众多，情况复杂，不是人民党的对手。
1977年3月7日，巴正式举行议会选举，人民党赢得200个议席中的155席，国民联盟仅赢得36个议席。但国民联盟拒绝承认选举结果，抵制省议会选举，要求布托政府辞职，成立看守政府，在军方监督下举行新的大选。布托拒绝举行新大选，希望与国民联盟谈判以解决分歧，并下令选举委员会调查大选，如果有非法行为，则取消选举结果。但国民联盟毫不妥协，决定3月11日举行全国总罢工，加剧社会动荡，迫使军方出手，逼迫政府下台，举行新的大选。
巴基斯坦第一大城市卡拉奇是伊斯兰促进会的重要据点，也是这场骚乱的起点，很快全国各大城市都陷入动荡，政府出动警察镇压人群，逮捕了国民联盟的领导人。随后大罢工演变成了针对政府的暴力活动，4月9日，警察与联邦安全部队向拉合尔示威人群开枪，打死18人，上百人受伤。暴力镇压加剧了双方矛盾，全国各地冲突此起彼伏，暴力事件频仍，经济陷入停顿。在此过程中，国民联盟更改目标，要求在全国执行伊斯兰教法。
为了平息事态，布托向反对派妥协。4月17日，布托宣布将在未来六个月内实施“沙里亚法”、关闭全国酒吧、禁止酒精饮料和赌博;一个月后，布托又宣布星期五为公众假日。但国民联盟并不满足，继续发动民众示威，政府无法控制事态，只能向军方求助。
军队获得授权，介入调停。因为宪法限制军队实施军法管制，齐亚•哈克向布托保证，只要军队能自主决定行动，军方就能迅速平定骚乱[15]。面对社会强大压力，布托无奈妥协，新成立的国会迅速修改宪法，授权军方可实施军法管制。4月21日，军方在卡拉奇、海德拉巴、拉合尔实施宵禁。三周后，军方获得法院授权，其行动不再受司法审查。
6月3日，在沙特居中调停下，布托政府与国民联盟开始谈判;6月15日，双方达成协议，政府同意在10月举行新议会选举，国民联盟不再坚持要求布托辞职。但双方还没有正式签约，军方就在1977年7月5日发动军变，推翻政府，实施军法管制。军方批评人民党和国民联盟迟迟不能达成政治妥协，宣称他们的对峙“将国家置于危险的混乱和危机当中。从国家整体利益出发，我们不能坐视这种风险。军队必须有所行动”。哈克宣布他的“唯一目标就是组织自由、公正的选举，选举将在今年10月举行”。
在巴政治混乱之际，由于军方的巨大政治力量，巴军方已经成为政治斗争中各方都竭力争取的对象。1973年初，伊斯兰促进会领导人就曾呼吁军方推翻布托政府;1977年5月，国民联盟领导人之一、退役空军元帅阿斯加尔•汗(asghar khan)向军队发出公开信，敦促军队不要遵守一个非法政府的命令，否则就会被视作“堕落的警察部队，只会杀戮平民”。他还呼吁军方拿出爱国热情，“现在国家到了危急时刻，每个人都要问自己是否正在做正确的事情。诚实回答这个问题，拯救巴基斯坦。安拉与你同在”。
布托也极力拉拢军方，大幅度提高军官待遇，而军方也曾公开声明支持政府：“军事条例禁止士兵、水手、飞行员参与政治。当国家面临外敌入侵、内部颠覆时，我们国家的武装力量将随时待命，保卫我们的领土完整……我们希望清楚阐明，巴基斯坦陆军、空军、海军团结一致，忠于宪法赋予的职责，支持当前合法政府。”
1978年3月18日，阿里•布托被巴基斯坦高等法院判决犯有政治谋杀罪名;1979年4月4日凌晨，布托被执行绞刑。
阿里·布托（右）
阿里•布托出身贵族，精通西方民主精神与政策，上台后对巴政治、经济体制进行了大范围改革，其影响延续至今，布托也成为巴著名政治领导人，至今仍被民众怀念。但其率领人民党上台六年就被军方推翻，其本人也被送上绞刑架。布托的悲剧命运和其个人性格、巴基斯坦国家特质息息相关，其下台原因可归结为以下几点：
从客观角度，阿里•布托施政不当，滥用职权是主要原因。
一是丧失执政基础。布托率领人民党执政后，实施的一系列社会、经济政策伤害了社会中、上阶层利益，遭到联手反对。比如其劳工政策改革伤害了小企业利益;工业国有化则让大企业站到了对立面;向中下阶层倾斜的收入改革以及教育机构的国有化，侵犯了城市中产阶级利益。1977年选举中，城市中产阶级大力支持国民联盟;最重要的是人民党失去了城市中产左翼人士和学生的支持，这是人民党赖以起家的阶层基础，但20世纪70年代中期布托对党内左翼的清洗以及大量地主加入人民党，导致大批左翼人士离开。
二是巴基斯坦政治制度化程度仍然偏低，布托个人也渐趋独裁。布托创建人民党后，一手遮天，且实行世袭，使党内凝聚力下降，山头林立;人民党没有进化成现代化世俗政党。“布托建立的政治体系是不稳定的，主要依赖布托个人魅力，而不是建立一条制度化道路。”布托对权力极度渴望;1970年大选，布托的人民党席位虽然没有过半，但仍坚持与东巴的人民联盟共同执政。1977年，布托与国民联盟谈判期间，也没有认真听取反对派意见，反而希望通过拖延、打压等手段巩固权力。6月15日，人民党与国民联盟已经宣布就基本原则达成一致，即将签订协议，但随后布托却突然出访五个伊斯兰国家长达一周，正式签约就被搁置。
三是布托带头将军队引入政治，利用武力而不是依靠法治维护自己的统治。布托为应对印度威胁，持续增加国防开支，增强了军队的实力。同时，布托政府开动国家暴力机器镇压反对派，实施紧急状态;利用警察实施高压;颁布国家安全法令如《巴基斯坦防务法令(1971年)》(defense of pakistan ordinance)、《反国家活动法(1974年)》[16]，布托还利用《出版、媒体法(1963年)》压制媒体自由;创建联邦安全部队，打压示威民众。布托政府依赖军方解决俾路支问题，维持国内秩序，“使军人重燃对权力的渴望，并将他们带回政治”。同时，政府选举舞弊、社会抗议不断、人民党政府依赖军队镇压，这都让人民党政府合法性大打折扣。军中中下级军官普遍反感政府命令他们向民众开枪，不愿维护这个他们称为“骗子和选举操纵者”的领导人。
1977年4月，军方接管拉合尔等三个大城市，负责城市管理，如基本商品的价格管控，还在军事法庭审判民事案件等，基本上行使了政府职能。5月，形势迫使布托邀请军队高级将领参与内阁会议，商讨政治、经济政策及应对国民运动示威活动。这让军方更加肯定布托政府只能依靠军队处理政治危机。
军队干政是当今世界屡见不鲜的一种现象，如缅甸、孟加拉国、印尼、土耳其、埃及、巴基斯坦等国，军队在国家政治生活中占有重要地位，甚至某种程度上决定了国家的政治发展走向。
本应作为对外保卫国家安全的武装力量却成了影响国内政治走向的关键因素，这使得军队与政治的关系成为政治学研究中的重要领域，相关学者对此进行了相当深入的研究。美国学者亨廷顿早在20世纪50年代就对军政关系做了深入探讨[1]，认为军人的专业主义是其与政治家关系紧张的根源。后来亨廷顿出版名著《变化社会中的政治秩序》，其中明确对巴基斯坦军事统治者阿尤布•汗推行的“基本民主制”赞不绝口，认为正是这种有秩序的强大政府才是巴社会迅速发展的根本。亨廷顿还就军队如何非政治化，提出了10项举措：一是清洗所有不忠诚的军官，迫使他们退休;二是毫不留情惩罚企图推翻新政府的政变领导人;三是明确规定政府文职领导人是军队的总司令;四是大量削减和压缩军队的规模;五是提高军官们的待遇，改善其生活条件;六是引导军队去关注起维护国家安全的使命，以免他们考虑对国内政治的干预;七是将军队调到边远地区，尽量减少首都的驻军;八是向军队提供先进的武器装备和电子设备，使他们专注于新技术的学习和兴趣;九是通过各种方式亲近军队，密切同军队的关系;十是培养和维持一个亲政府的政治组织，一旦军人有政变企图，他们就会走上街头保卫政府。但亨廷顿没有指出军队执政后为何放弃政权。
而美国政治学家阿尔蒙德认为在缺乏强大的宪政传统的情况下，军政府由于对武装力量的控制而成为权力的有效竞争者，即使军方选择在幕后行使权力，对强制性资源的实际垄断也赋予它潜在的巨大权力。阿尔蒙德指出，“如果通过民主或威权政党体系都不能就利益综合达成协议，那么军方就会作为能够维持和平政府的唯一力量而在幕后出现。武装力量可以运用它们的权力来推进机构的或意识形态的目标”。
政治学者迈克尔认为，军事政变频仍的国家可称为普力夺主义(praetorianism)盛行的国家，普力夺主义不仅是渴望权力的将军们的问题，也反映了整个社会深层次的冲突。在普力夺主义的社会中，不仅仅是想要获取权力的将军们，还有其他许多群体——如学生、工会、革命者和蛊惑民心的政客——都想夺取国家机器。由于形势的限制和平衡的崩溃，没有人按规则行事。在这样混乱和崩溃的局势中，相比于其他众多的权力竞争者，军队是最适合夺取权力的。因此，普力夺主义通常意味着军事接管。
美国比较社会学家利普赛特(seymour m. lipset)认为，为了使民主成功，一国必须达到一定的经济与社会发展水平。他指出，“巴基斯坦等南亚次大陆国家的经历表明，成功的政治民主需要文化程度与经济发展等前提条件”。
英国学者芬纳(samuel edward finer)指出，相对于政府，军队有三种优势：高度组织化;高度情绪化的象征性社会地位;垄断武力。他据此提出三种军人干政的缘由：一是军队自视为国家保卫者，现政府正在损害国家利益;二是军队认为作为专业人员，其内部事务不应由政府来决断;三是军队因国内反对，也许会抗拒政府命令。他还提出军队干政的五个必要条件：1.军官的职业化。职业化原本应让军官远离政治，集中在专业领域，但另一方面，职业化也催生了干政冲动，因为职业化将军官与决策者隔离，所以军官有摆脱决策者控制的愿望。2.民族主义崛起。国家取代王朝成为军队效忠对象，军队也容易自视为国家的最终保卫者。因为大众信奉民族主义，军队很容易成为国家独立象征，受到民众尊重。民族主义使得军队有了自己的意识形态。而且，民族主义使得效忠国家与效忠个人并非相同，政府必须向军队表明，其与国家一致，代表国家利益。否则，军队就不会忠诚于政府。3.主权概念发生变化，主权等于人民，民众等同国家，是合法性唯一来源。所以军队干政可以在民众支持下进行。4.军队自视为国家保卫者，恢复秩序。5.军方往往出于爱国热情，认为新独立的国家要有强大的中央政府，从而发动军变。
以上学者的分析基本涵盖了军队干政的根源与影响，但具体到每个国家，情况又有所不同。巴基斯坦1947年建国，迄今71年，其中军人统治就占33年。作为军人干政的典型国家，军队对政治的影响并非一蹴而就，而是经历了一个发展历程;军队从一开始时的单纯武装力量，逐渐演变为今天巴基斯坦政坛的主要角色，而文官政府对此也并非坐视不管，其与军队的争斗贯穿整个巴基斯坦政治发展史。笔者曾撰写《巴基斯坦军队的政治角色：一种简史》(刊于本杂志总第73期(2016年12月)——编者注)一文，就巴基斯坦军队的政治角色发展做过一番梳理，现就巴基斯坦文官政府与军队的斗争做一次概述，力求对巴基斯坦建国以来政治发展的深层次动力进行分析。
国家初创时期(1947～1954年)
巴基斯坦独立初期的十余年，军队处于逐步正规化、定型化过程中。独立伊始的巴基斯坦军队，兵少将寡，全军仅有一名少将，而印度也只有两名将军。因为军官人数不足，巴政府暂时雇用了大量英国军官出任高级军职。这种情况下诞生的军队没有经历过独立解放战争的洗礼，巴军可以说是一支“前殖民军队”，而不是一支“民族解放军”。多数巴军官加入巴军之前都是英属印度军官，他们接受了传统的英国军事教育，即强调军事专业素养，培训军事知识与专业训练，但不参与政治讨论。在英印时代，印度总督兼任军队总司令，士兵被严禁参与政治活动。在这种背景下，印巴分治建国后两国军官仍然普遍信奉“文明的政治应当是文官统治与议会政治，而且在英属印度政府统治下，军官们普遍对政治观点非常谨慎”。独立后，巴军继承的军事院校依然在英国人监管下实施军事专业训练。故建国初期的巴基斯坦军队继承了英属印度时代的军政关系，秉承“军事、行政完全隔离”原则，加入巴军的年轻军官们依旧秉承政治中立态度，并将这一传统传递给新一代军人。
巴基斯坦是国父穆罕默德•阿里•真纳(1876～1948年)率领“穆斯林联盟”团结南亚次大陆多数穆斯林，坚持“两个民族”理论而成立的。真纳是印巴分治前印度穆斯林联盟主席，巴基斯坦立国运动领袖，巴基斯坦首任总督，在巴全国享有巨大威望，但真纳因为去世较早，没有系统对军队在国家中的地位进行清晰阐述，但他也对军队的作用进行了归纳：“我要你们(军官)认真学习《政府法》，这是我们目前的宪法，国家行政权威来自巴基斯坦政府首脑，也就是总督，因此你们接受的任何命令必须得到行政首脑的批准。这就是军队的法律地位。”
巴基斯坦在建国之初建立了完整的行政机构，对国防事务进行监督和管理。1948年6月，作为国防决策最高机关的内阁国防委员会(defense committee of the cabinet)成立。内阁国防委员会成立的目的是“依据政府政策方针，决定军队的任务，委托联合参谋委员会制定具体行动计划，执行国防决策”。该委员会由总理任主席，成员包括内政、国防、财政、外交部长。委员会商讨国防事务及行动计划时，可邀请军队领导人出席会议。内阁国防委员会还下设一个国防理事会(defense council)，由国防部长领导，成员由文职官员构成。军队事务都由内阁国防委员会管理和监督，因此建国之初的巴军完全在政府控制之下。
阿尤布·汗（中）
但巴建国伊始，百废待兴，印度的威胁及内部分离势力使巴政府极力加强军事建设，总理阿里•汗虽亲自担任总理和国防部长，但实际上并无精力和时间来管理国防事务，这给了军队很大的自主空间，军队将领可直接向总理汇报，在制度上绕开了国防部长这一层级。同时，军方将领认为包括阿里•汗在内的所有政客都只关心自己的政治利益，对国家安全并不在乎。阿尤布•汗的参谋及传记作者艾哈迈德(mohammad ahmed)曾回忆说，“当时内阁没有全职的国防部长来处理困难重重的军事问题……总理兼任国防部长，但同时他又是党主席，整日忙于巩固自己党在政治上的位置……其继任者也从没有时间参与国防部的重要军事会议”。担任总司令的阿尤布•汗“出现在每个场合，参与所有重要的事情，任何政府重要决策都要咨询他的意见，不管是教育、金融、外交、工业甚至社会福利事务都不例外”，“所有决定都是陆军总部(ghq)作出的。中央政府和行政高层对军队没有任何控制”。这就为后来军队逐渐干涉政治埋下伏笔。
民选政府与军队的斗争(1971～1999年)
1958年至1971年，经历了阿尤布•汗与叶海亚•汗的军政府统治;之后，巴基斯坦文官政府迎来了新的契机，军政关系也进入了一个新阶段。
阿里·布托时代(1971～1977年)
1971年，孟加拉国(巴基斯坦独立时是其一部分，因位于东部而被称为“东巴基斯坦”)从巴基斯坦独立，巴军方惨败，灰头土脸，被迫将权力交给大选获胜的人民党。人民党党首阿里•布托[2]正式就任总理，开创了巴历史上首次经选举产生的文官政府掌权的时代。巴基斯坦国家命运发生转折的同时，军政关系也呈现出新的面貌。
改革军队管理体系
1971年的战败让军方颜面无存，拱手将权力交给大选获胜的人民党，当时社会舆论也认为军方再也难以上台，“军方再次攫取政权的唯一可能就是文官政府的彻底崩溃，社会陷入无政府状态。可以说，军队的政治角色在很长时间内不会再起作用了”。但实际上，整个布托时代的军政关系仍然极为紧张。
第三次印巴战争(发生于1971年，与孟加拉国独立战争密切相关——编者注)后接任总司令的哈桑将军无视政府权威，不时抗拒政府命令。布托内阁曾要求哈桑去汇报近期的军事预备情况，但哈桑断然拒绝;旁遮普省、西北边境省曾一度发生警察罢工运动，政府希望军方出面恢复秩序，但遭军队拒绝[3];内阁召开部长级国防会议时，军方却指派低级别年轻军官出席[4]。作为前任军队总司令叶海亚•汗的总参谋长，哈桑将军与军队高层仍然坚持“军队应主动发挥政治作用”的理念，仍然将自身视为政治体系监护人，时常抨击政府举措，当时还不时传出军方密谋政变的消息，尽管传言难以确认，但阿里•布托对军方怀有疑虑。有一次布托出访土耳其，准备回国时收到紧急信息，要求其推迟起飞，尽管还没有新消息传来，阿里•布托就断言军方发动了政变，可见布托对军方的恐惧。为了彻底消除军方威胁，阿里•布托对军队管理体系进行了重大变革。
一是撤换军方高层，扶植亲信将领。阿里•布托不甘心被军方架空，提前行动解除了军队高级将领职务。布托找借口邀请总司令哈桑与空军司令拉希姆到总统官邸与会，并将两人拘禁，迫使他们辞职[5]。形势稳定后，布托公开宣布两人被解职，并谴责军队政治独裁。哈桑与拉希姆被派到国外当大使，远离了政治。随后，布托对军队开展大清洗，约30名曾在叶海亚•汗政府工作或与1971年战争有关的高级军官被解职。布托任命迪卡•汗中将(tikka khan)为军队总司令，迪卡•汗将军性格温和，对布托忠心耿耿，正是在迪卡•汗将军领导下，巴军方挫败了军中少壮派的政变阴谋。1973年3月，一群陆军、空军中级军官密谋政变，计划推翻政府，逮捕高级将领，但政变被三军情报局挫败，布托政府安然渡过危机，这场未遂政变被称为“阿塔克阴谋”(attock conspiracy)。
二是掌控军方人事大权。为加强对军队控制，布托亲自担任国防部长，并严密监控准将以上将官晋升。对于那些有政治倾向的军官，布托极力推迟或否决其晋升，他认为忠诚于政府的，则大力提拔。布托还通过政府下属情报局(intelligence bureau)监视具有政治倾向的军官，对军队实施铁腕统治。
三是制订宪法消除军队干政基础。为消除军队干政的根源，实现政治理想，布托主持制订了1973年宪法，明确规定了军队权限，严格禁止军队干政，为政府控制军队提供了法律基础，这部宪法成为延续至今的巴国家根本大法，对巴国家产生了重大影响。
1973年8月14日，宪法正式生效，规定巴基斯坦实施议会民主联邦制，多数党领袖成为总理来执政，明确军队应服从政府法令，军队主要任务就是“保卫巴基斯坦，反对外来侵略，服从法律，当政府请求帮助时，应提供援助”。宪法还特别规定，颠覆宪法形同叛国[6]，后来国会进一步通过法律规定，叛国罪可判死刑[7]。宪法还规定，军官入伍时必须发誓不从事任何政治活动，每名军人入伍时需宣誓：“我庄重宣誓，我将秉承信仰，忠于巴基斯坦，保护体现人民意愿的宪法，无论如何不参与任何政治活动，依据法律尽心服务于巴基斯坦军队。”以前的入伍誓言虽然包括效忠宪法，但没有明确禁止军队干政的字句。根据宪法，虚位总统是全国武装力量总司令，但实际上总理领导的内阁真正掌控军队，负责国防决策。宪法生效后，布托出任总理。
四是改革军队管理体系。1976年，布托重建内阁国防委员会，作为执掌国防事务的最高决策机构[8]。国防委员会由总理担任主席，负责军事决策及协调各部门[9]。国防部“负责国防及三军相关政策与管理”。
巴基斯坦建国初期的军队
布托政府成立专门调查委员会追究军方1971年战争失败责任。鉴于战争期间陆、海、空三军协作不力，委员会建议成立联合参谋处[10]，作为协调三军及政府部门机构。
1976年，布托政府发布《国防组织白皮书》，正式宣布确立政府控制军队体制，改革军队指挥架构。白皮书公开宣布“国家国防政策不仅仅是军队的事务”，“国防需要政治高层的有效控制”，以及“基层大量组织和机构提供详细信息，分析，以便于政府进行决策”。因此，总理才应该是国防事务的最终决策者，“总理决定国防在国家建设中的意义，并指导全国努力达成目的”。总理是“政府范围内唯一能决定如何分配国防资源的人，也是唯一可以决定建立、拓展、重组机构，以保证这些资源的恰当利用，唯一可以召集、发展武装力量的人”。
白皮书确定设立联合参谋处，重组军队高层指挥结构，其目的一是提高各军种的合作，二是削减军队指挥官权力。联合参谋处设有一名主席，负有战争计划与协调的最高权威，但并不能直接指挥三军。联合参谋处主席应向政府提供军事咨询，其本人不属于三军指挥官序列。
布托政府还单独设立了军工产业部，鼓励巴军工产业发展。
布托汲取印度经验，废除了殖民时代延续下来的军队总司令一职，将陆军参谋长指定为三军首脑，并将其任期规定为4年(后又削减至3年)，而且不准连任，防止将领长期任职、尾大不掉。
为彻底打散军队在政府中的势力，布托对巴公务员体系(civil service)进行了彻底改造，职业文官负责各种行政事务，曾是军队实施统治的外围组织。1973年，布托利用民众的不满解散旧式“钢筋”(steel frame)[11]，建立了新式的公务员体系[12]。
五是设立联邦安全部队，摆脱对军队依赖。1972年10月，布托创建联邦安全部队(federal security force)，作为警察无力维持秩序时的后备力量，减少政府对军方依赖，防止军方卷入内政事务。联邦安全部队只装备轻武器，人数也不多，并不影响军队的地位，但军队普遍对联邦安全部队不满，1977年军变后，联邦安全部队这一机构被废除。
发展军事力量
阿里•布托大刀阔斧改革军队指挥体系，清洗高级军官，但鉴于印度的直接威胁与国内稳定的需要[13]，布托不仅没有限制军队的发展，反而积极发展国防力量;布托统治期间，军方的整体力量没有受到太大限制，依然强大。
军费支出持续增长。1971至1977年，巴基斯坦军费支出翻了两倍。1973到1974年，巴基斯坦国民生产总值(gnp)的6.6%被用于国防支出，相比之下，叶海亚•汗时期的1968～1971年这一比例平均只有5%。就在政变的1977年，布托政府还把军费增加了14.5%，显示了布托本人对国防建设的高度重视。
积极发展国防力量。一是扩充兵力。1971年第三次印巴战争中，巴军损失惨重，9.3万人被印度俘虏，为尽快弥补兵员缺口，布托政府批准额外招募两个步兵师，并提高士兵薪金和福利;二是加大武器更新力度。布托不顾政府财政紧张，积极购买武器装备，同时大力推动国内军工产业发展，减少对进口武器的依赖;三是保护巴军士兵免受孟加拉政府的战争罪起诉，并努力争取战俘回国，1974年巴军被俘官兵全部回国。
维护军方颜面，没有追究高级将领战败责任。1971年战败是巴军史上惨痛耻辱，布托上台后下令组建调查委员会(hamoodur rehman commission)，就1971年战争失败责任进行调查。该委员会1972年7月提交报告，对驻守在东巴的高级军官提出了严厉指控，报告中有充分证据表明“所有部署在东巴的军官对军事失败都负有责任”，并建议政府对他们进行追责，“因为他们的不称职、无能、玩忽职守，直接导致军队失败……对他们进行追责，将确保未来悲剧不再重演，并警醒未来的高级军官们，他们的职责在于专注国防，而不是政治、国内管理和军法管制”。
委员会还建议修订军官培训内容，增强军官们的民主知识，增强军队对民主政体的认知。但最终布托担心报告公开将对军方原本就低落的士气造成更大打击，也担心遭到军方反扑，故没有将这份报告公开，也没有追究高级将领的军事责任。但军方对报告并不认同，认为其对布托本人责任没有触及，双方关系仍然紧张。
解决俾路支叛乱，增强军方自信。巴基斯坦俾路支省地广人稀，资源丰富，当地部落不服中央权威，巴军方曾于1948年、1953年两次镇压当地民族反叛势力;20世纪60年代也曾多次开展行动，打击当地分裂势力。1973年2月，布托政府接到报告称俾路支省局势不稳，随后布托解散由民族人民党与伊斯兰贤哲会联合组阁(nap-jui)的俾路支省政府，实施总统管制。随即，在西北边境省也联合执政的两党联盟政府为抗议中央，自动辞职。从1973年到1977年，俾路支省掀起大规模叛乱，最终被政府军镇压，死伤超过8000人。军方借助平叛，在俾路支省“重新树立了巴基斯坦领土保护人的威信”，在国内政治中重新赢得了落脚点。1976年7月，布托首席安全顾问曾警告布托，“在俾路支省，军方已经接管发展领域，并开始制订所有政策。现在应该逐步将军队撤出，因为下级军官中都认为军队是解决所有问题的万能药……军队正在又一次赢得民心。这非常危险，军队影响不可能就限制在一个省。我们不能坐视军队到处拓展势力”。仅一年后，军队就接管了政权。
政治危机重重
1976年3月，忠诚于布托的陆军参谋长迪卡•汗将军届满退役，布托将其委任为国家安全顾问。随后布托经过精心选择，任命三星中将齐亚•哈克(zia-ul-haq)为军队最高指挥官。齐亚•哈克资历与经验在军中排名并不靠前，排在其前面的将军至少还有五、六位，但齐亚•哈克出身印度移民，不会与当时军中占统治地位的拉杰普特人、普什图人结成同盟，且哈克为人谦逊有礼，是一名虔诚穆斯林，对上级忠心耿耿，这让整日担心军队干政的布托极为欣赏，最后越级将哈克提升为军队最高指挥官，但正是布托一手提拔的齐亚•哈克将布托送上了绞刑架。
大选造成政治危机。按照1973年宪法，1977应举行议会大选，选举新一届政府。阿里•布托带领人民党执政5年，大力推行国有化及土地改革，获得一定支持，加上有情报分析人民党将赢得选举，故布托决定提前在3月举行大选。当时人民党的对手一盘散沙，伊斯兰分子、各弱小民族政党、中间派等各自为战。选举前不久，几个在野小党派刚组成了“联合民主阵线”(united democratic front)反对人民党，当选举日期公布后，“联合民主阵线”联合其他反对党组成了“巴基斯坦国民联盟”(pakistan national alliance)[14]，以伊斯兰促进会(ji)为首，希望集中力量在选举中扳倒人民党，其竞选纲领是在巴基斯坦废除非伊斯兰行为、消除官僚滥权、降低通胀及失业。但巴基斯坦国民联盟派别众多，情况复杂，不是人民党的对手。
1977年3月7日，巴正式举行议会选举，人民党赢得200个议席中的155席，国民联盟仅赢得36个议席。但国民联盟拒绝承认选举结果，抵制省议会选举，要求布托政府辞职，成立看守政府，在军方监督下举行新的大选。布托拒绝举行新大选，希望与国民联盟谈判以解决分歧，并下令选举委员会调查大选，如果有非法行为，则取消选举结果。但国民联盟毫不妥协，决定3月11日举行全国总罢工，加剧社会动荡，迫使军方出手，逼迫政府下台，举行新的大选。
巴基斯坦第一大城市卡拉奇是伊斯兰促进会的重要据点，也是这场骚乱的起点，很快全国各大城市都陷入动荡，政府出动警察镇压人群，逮捕了国民联盟的领导人。随后大罢工演变成了针对政府的暴力活动，4月9日，警察与联邦安全部队向拉合尔示威人群开枪，打死18人，上百人受伤。暴力镇压加剧了双方矛盾，全国各地冲突此起彼伏，暴力事件频仍，经济陷入停顿。在此过程中，国民联盟更改目标，要求在全国执行伊斯兰教法。
为了平息事态，布托向反对派妥协。4月17日，布托宣布将在未来六个月内实施“沙里亚法”、关闭全国酒吧、禁止酒精饮料和赌博;一个月后，布托又宣布星期五为公众假日。但国民联盟并不满足，继续发动民众示威，政府无法控制事态，只能向军方求助。
军队获得授权，介入调停。因为宪法限制军队实施军法管制，齐亚•哈克向布托保证，只要军队能自主决定行动，军方就能迅速平定骚乱[15]。面对社会强大压力，布托无奈妥协，新成立的国会迅速修改宪法，授权军方可实施军法管制。4月21日，军方在卡拉奇、海德拉巴、拉合尔实施宵禁。三周后，军方获得法院授权，其行动不再受司法审查。
6月3日，在沙特居中调停下，布托政府与国民联盟开始谈判;6月15日，双方达成协议，政府同意在10月举行新议会选举，国民联盟不再坚持要求布托辞职。但双方还没有正式签约，军方就在1977年7月5日发动军变，推翻政府，实施军法管制。军方批评人民党和国民联盟迟迟不能达成政治妥协，宣称他们的对峙“将国家置于危险的混乱和危机当中。从国家整体利益出发，我们不能坐视这种风险。军队必须有所行动”。哈克宣布他的“唯一目标就是组织自由、公正的选举，选举将在今年10月举行”。
在巴政治混乱之际，由于军方的巨大政治力量，巴军方已经成为政治斗争中各方都竭力争取的对象。1973年初，伊斯兰促进会领导人就曾呼吁军方推翻布托政府;1977年5月，国民联盟领导人之一、退役空军元帅阿斯加尔•汗(asghar khan)向军队发出公开信，敦促军队不要遵守一个非法政府的命令，否则就会被视作“堕落的警察部队，只会杀戮平民”。他还呼吁军方拿出爱国热情，“现在国家到了危急时刻，每个人都要问自己是否正在做正确的事情。诚实回答这个问题，拯救巴基斯坦。安拉与你同在”。
布托也极力拉拢军方，大幅度提高军官待遇，而军方也曾公开声明支持政府：“军事条例禁止士兵、水手、飞行员参与政治。当国家面临外敌入侵、内部颠覆时，我们国家的武装力量将随时待命，保卫我们的领土完整……我们希望清楚阐明，巴基斯坦陆军、空军、海军团结一致，忠于宪法赋予的职责，支持当前合法政府。”
1978年3月18日，阿里•布托被巴基斯坦高等法院判决犯有政治谋杀罪名;1979年4月4日凌晨，布托被执行绞刑。
阿里·布托（右）
阿里•布托出身贵族，精通西方民主精神与政策，上台后对巴政治、经济体制进行了大范围改革，其影响延续至今，布托也成为巴著名政治领导人，至今仍被民众怀念。但其率领人民党上台六年就被军方推翻，其本人也被送上绞刑架。布托的悲剧命运和其个人性格、巴基斯坦国家特质息息相关，其下台原因可归结为以下几点：
从客观角度，阿里•布托施政不当，滥用职权是主要原因。
一是丧失执政基础。布托率领人民党执政后，实施的一系列社会、经济政策伤害了社会中、上阶层利益，遭到联手反对。比如其劳工政策改革伤害了小企业利益;工业国有化则让大企业站到了对立面;向中下阶层倾斜的收入改革以及教育机构的国有化，侵犯了城市中产阶级利益。1977年选举中，城市中产阶级大力支持国民联盟;最重要的是人民党失去了城市中产左翼人士和学生的支持，这是人民党赖以起家的阶层基础，但20世纪70年代中期布托对党内左翼的清洗以及大量地主加入人民党，导致大批左翼人士离开。
二是巴基斯坦政治制度化程度仍然偏低，布托个人也渐趋独裁。布托创建人民党后，一手遮天，且实行世袭，使党内凝聚力下降，山头林立;人民党没有进化成现代化世俗政党。“布托建立的政治体系是不稳定的，主要依赖布托个人魅力，而不是建立一条制度化道路。”布托对权力极度渴望;1970年大选，布托的人民党席位虽然没有过半，但仍坚持与东巴的人民联盟共同执政。1977年，布托与国民联盟谈判期间，也没有认真听取反对派意见，反而希望通过拖延、打压等手段巩固权力。6月15日，人民党与国民联盟已经宣布就基本原则达成一致，即将签订协议，但随后布托却突然出访五个伊斯兰国家长达一周，正式签约就被搁置。
三是布托带头将军队引入政治，利用武力而不是依靠法治维护自己的统治。布托为应对印度威胁，持续增加国防开支，增强了军队的实力。同时，布托政府开动国家暴力机器镇压反对派，实施紧急状态;利用警察实施高压;颁布国家安全法令如《巴基斯坦防务法令(1971年)》(defense of pakistan ordinance)、《反国家活动法(1974年)》[16]，布托还利用《出版、媒体法(1963年)》压制媒体自由;创建联邦安全部队，打压示威民众。布托政府依赖军方解决俾路支问题，维持国内秩序，“使军人重燃对权力的渴望，并将他们带回政治”。同时，政府选举舞弊、社会抗议不断、人民党政府依赖军队镇压，这都让人民党政府合法性大打折扣。军中中下级军官普遍反感政府命令他们向民众开枪，不愿维护这个他们称为“骗子和选举操纵者”的领导人。
1977年4月，军方接管拉合尔等三个大城市，负责城市管理，如基本商品的价格管控，还在军事法庭审判民事案件等，基本上行使了政府职能。5月，形势迫使布托邀请军队高级将领参与内阁会议，商讨政治、经济政策及应对国民运动示威活动。这让军方更加肯定布托政府只能依靠军队处理政治危机。
20世纪90年代民主化时期(1988～1999年)
1988年巴基斯坦总统齐亚•哈克飞机失事后，巴政治又一次面临转型。当时巴基斯坦国内外环境及军队自身因素都不利于军队继续执政。一方面，军政府合法性问题仍难以解决，且当时已经在形式上建立了民选政府，军队难以推翻自己制定的政治规则，且哈克突然去世，军队短期内难以掌控局势;另一方面，贝•布托[17]带领人民党积极要求开放政治，受到民众支持。1986年，贝•布托从流亡的伦敦回到巴基斯坦，受到盛大欢迎。国际上，冷战即将结束，民主化成为主流，而美国也不再支持军政府[18]，种种因素导致了民选政府的回归。1988年11月，巴基斯坦举行大选，贝•布托率领人民党获胜组阁，巴进入新的民主化时代。
人民党与军方矛盾依旧
人民党再次上台。齐亚•哈克长期的军政府统治，让军队的声誉下降，特别是高级军官的奢侈腐化让民众难以容忍，军方感觉继续统治会使得“压制的成本超过了容忍的成本”，决定放权于民。哈克飞机出事几个小时后，其继任者陆军参谋长贝格将军(mirza aslam beg)召集海军、空军参谋长开会，很快就决定还政于民。军方根据宪法，任命参议院主席伊沙克•汗(ghulam ishaq khan)代理总统，同时贝格将军宣布将尽快举行自由、公正的大选，承诺军方从此退出政治。
但军队并非彻底放手，根据当时的宪法，总统有权解散政府，一旦军方不满政府的施政，随时可以解除总理职务。前巴基斯坦驻美国大使哈卡尼就曾评论，“军方支持民选政府的程度，与政府支持军方内部自治和对印决策的程度成正比”。
军方担心一旦人民党赢得选举，将可能就阿里•布托被杀一事进行报复，并涉足阿富汗、克什米尔、核武发展政策等军方主导的领域。所以军方有意阻止人民党上台;鉴于人民党支持者多来自农村和城市贫民，其中还有很多下层妇女，他们很多人没有合法身份证，选举前总统颁布法令，规定没有身份证的公民无法投票，使得人民党得票低于预期。同时，军方支持几个右翼政党组成竞选同盟“伊斯兰民主联盟”(islamic democratic alliance，简称iji)，其中以纳瓦兹•谢里夫领导的穆斯林联盟以及伊斯兰促进会为首。在1988年11月大选中，人民党赢得全部217席中的94席，伊斯兰民主联盟赢得55席。人民党联合穆哈吉尔人的“移民民族运动”(mqm)在中央及信德省组阁，人民党还与普什图政党人民民族党(anp)在西北边境省联合组阁，伊斯兰民主联盟在巴人口最多、最富庶的旁遮普省组阁。
虽然人民党成为议会第一大党，但地位并不稳固，后来贝•布托与军方达成协议，满足军方三项要求，方才得以就任总理。一是军方支持的伊沙克•汗、雅各布•汗(sahibzada yaqub khan)继续担任总统、外长;二是保持当时对印度、阿富汗政策不变;三是军队内部事务包括预算不受政府审查和削减。双方的矛盾从一开始就已经埋下隐患。
军队与人民党矛盾激化。由于人民党与军方的历史恩怨，双方合作起初就摩擦丛生，而巴政治碎片化也让人民党难以获得足够的民众支持。1989年10月，人民党执政伙伴“移民民族运动”因人民党未能满足其条件而退出政府，随后两党在信德省城市地区发生暴力冲突。随着冲突不断升级，人民党要求军队出面维持秩序，军方强硬警告所有骚乱各方立即停止暴力冲突，否则就要出动恢复秩序。1990年2月，军方安排人民党与“移民民族运动”交换相互俘虏的对方成员，1990年5月，人民党信德省政府组织警方，强力打击“移民民族运动”，警方突袭该党海德拉巴党部，双方发生激烈冲突，多人死伤。最终军方介入，并迫使警方退出，事后贝•布托指责军方向“移民民族运动”提供武器，军方与政府矛盾骤然上升。
贝•布托介入军事、外交领域，让军方对人民党更加失望。最初军方没有告知贝•布托有关核武计划的情况，后来贝•布托公开批评军方擅自升级铀到武器级“越过红线”，招致军方反感。另外，贝•布托曾几次表示希望与印度和解，这直接违背了军方的利益和意识形态，让军方极为恼火，军方认为贝•布托牺牲国家利益谋求私利[19]。随后军方没有通知贝•布托政府，就举行了大规模军事演习。
最后，贝•布托为摆脱傀儡地位，试图干涉军队人事任命，这让军方最终无法容忍，联手总统逼其下台。1989年4月，因贝•布托怀疑三军情报局试图颠覆其政府，将三军情报局局长古尔中将、内部安全局局长助理艾哈迈德准将等核心将领免职[20]，并不顾军方反对，5月强行任命一位退役将领接替古尔出任三军情报局局长，试图几次削弱军方高层对国内政治的影响。但此举非但没有增强政府对军队的控制，反而激化了与军队矛盾。三军情报局是军队核心部门，政府插手三军情报局人事任命是对军队权威的挑战，是政府试图进一步控制军队的预兆。随即，时任陆军参谋长的贝格将军将三军情报局多项工作职能转移到军事情报局(mi)，而三军情报局内部现役军官都对贝•布托任命的局长阳奉阴违，政府命令根本无法贯彻。1989年8月，贝•布托试图让参联会主席退休，被总统伊沙克•汗断然拒绝[21]。但贝格将军担心，贝•布托可能采用同样手段逼自己辞职。
军方与政府之间矛盾越来越尖锐，开始策划推翻贝•布托政府。在军队支持下，“移民民族运动”和伊斯兰民主联盟组成联合反对党，1989年11月，反对党在议会提出对政府不信任案，同时三军情报局还暗中勾结部分人民党议员，让其支持对政府的不信任投票。三军情报局大肆宣扬贝•布托是印度间谍，破坏阿富汗事业，削弱巴军队[22]。但最终，议会对政府的不信任投票没有通过，让军队大失所望。
后来，贝•布托试图任命第五军团指挥官阿拉姆中将为副参谋长，希望在贝格将军1991年退休后接替成为参谋长[23]，此举彻底触犯军方底线，军方决定不再等待。
1990年8月6日，在军方支持下，总统伊沙克•汗以贪腐为名解散贝•布托政府，距离其上台不足两年。而从当时的巴基斯坦政局而言，贝•布托也处于不利位置，信德省内人民党与“移民民族运动”的族群争斗一再发生，从1990年1月1日到7月31日，7个月内信德省就有635人因族群斗争而死亡，1433人受伤。另外，谢里夫的伊斯兰民主联盟成为贝•布托的强劲对手，谢里夫所在的穆斯林联盟在旁遮普省组阁，与人民党的中央联邦政府在资金、资源分配问题上龃龉不断。人民党试图拉拢穆斯林联盟内部成员，颠覆谢里夫的省政府，但行动失败，后来谢里夫施加报复，拒绝中央政府对旁遮普省的官员进行任命，旁遮普省成了谢里夫的垄断王国。两人之间的争斗让政府行政几近瘫痪，民众怨声载道，贝•布托的下台也就顺理成章。
1971年巴基斯坦一指挥官签署向印度、孟加拉军队投降的文件
总理、总统、军队三头政治
贝•布托政府被解散后，根据宪法，总统任命临时内阁，负责在90天内组织大选。其间，三军情报局积极活动，一方面大肆宣扬贝•布托夫妇贪腐、无能、滥用职权，夫妇二人被捕入狱，受到特别法庭审判;另一方面，三军情报局秘密资助伊斯兰民主联盟，帮助他们参选。最终，在1990年举行的大选中人民党惨败，仅获得44席，而伊斯兰民主联盟获得106席。纳瓦兹•谢里夫[24]成为新政府总理。
虽然谢里夫依靠军方支持迅速在政界崛起，但其就任总理后，与军方、总统矛盾开始激化。1990年，美国发动第一次海湾战争，谢里夫公开支持美国打击伊拉克，这与贝格将军主张相悖[25]。一时间，军方与政府关系颇为紧张。
1991年8月，贝格将军退休，总统不顾谢里夫意愿，任命詹久阿(asif nawaz janjua)继任陆军参谋长。詹久阿仍然继承军方强势传统，对谢里夫试图控制军队人事任命极为反感，认为谢里夫正试图在军队内部培育势力。1992年6月到7月，军队与政府围绕信德省族群冲突问题而矛盾显现。在之前的当年5月，政府要求军队出动维持信德省农村地区秩序，但军队坚持将行动拓展到卡拉奇，重点打击谢里夫执政伙伴“移民民族运动”[26]。谢里夫政府对此强烈反对，但军队仍坚持行动，并联合“移民民族运动”的分裂派别哈基基派(mqm-haqiqi)联手镇压“移民民族运动”。军队的行动给谢里夫造成很大麻烦，“移民民族运动”退出政府，谢里夫一度面临下台风险。
同时，总理与总统之间的权力之争开始激化。谢里夫曾评论称，“总统可以任命总理、军队指挥官……而总理肩负人民托付，却只能依赖总统……如果总统勒索总理，他完全可以这么做。所以现在巴基斯坦政治架构不能称为总统、总理、陆军参谋长三头政治，而是只有两个人：总统与陆军参谋长联手对付总理”。特别是总统可随意解散政府的权力让谢里夫如鲠在喉。1993年1月，陆军参谋长詹久阿突然因心脏病去世，谢里夫与总统围绕任命新参谋长展开激烈斗争，谢里夫希望任命军中当时最资深的阿什拉夫中将(muhammad ashraf janjua)为参谋长，此人与谢里夫亲近，早年间就被谢里夫视为陆军参谋长人选。而总统希望提拔前任詹久阿将军的亲信法鲁克•汗(farrakh khan)将军，但谢里夫担心法鲁克将全盘继承詹久阿将军所有政策，给他制造麻烦。谢里夫、总统争执不下，后来两人妥协，总统任命奎达军团司令官瓦希德•卡卡(waheed kakar)中将为新一任陆军参谋长。卡卡将军不算军队核心，在贝格将军时代被发配到奎达，当时已经准备退休，却意外当选陆军参谋长。
围绕参谋长人选之争，让谢里夫深感总统凭借宪法特权，对总理权限是一个巨大制约，决心限制总统权力。修宪需要议会三分之二多数通过，为此谢里夫开始向贝•布托的人民党示好，任命贝•布托为议会外交委员会主席，其丈夫扎尔达里也从狱中获释。1993年2月，谢里夫公开宣布将修改宪法，限制总统权力，引发总统伊沙克•汗激烈反弹。3月，谢里夫所在的伊斯兰民主联盟主席居内久去世，谢里夫立即继任主席，激怒党内其他派别;4月初，谢里夫政府7名部长辞职，国民议会一半议员开始反对谢里夫。在反对派、军方支持下，1993年4月18日，伊沙克•汗再次解散议会，解除谢里夫总理职务，指责谢里夫贪腐、经济管理不当，损害军队威信。但谢里夫不服，上诉到最高法院。5月，最高法院裁决总统解散议会违宪，谢里夫重新担任总理。但总统、总理对抗蔓延到旁遮普省，谢里夫派领导的省政府没能通过省议会信任投票，黯然下台。
虽然谢里夫在国民议会中赢得了信任投票，但总统、总理对峙的政治僵局没有打破，人民党的贝•布托也趁机组织民众“长征”(指长途游行示威——编者注)，要求举行新的选举。政治僵局下，军方最终出手，1993年7月18日，总统伊沙克•汗、总理谢里夫同时去职，军方找人组织看守政府，决定当年10月举行大选。
1993年10月巴基斯坦再次举行大选，为确保选举公正、自由、顺利，军方出动15万人保障选举，每个选举站都有军人驻守，并在陆军总部建立了选举指挥部。人民党赢得全部207个席位中的82个，穆斯林联盟(谢里夫派)得到72个，但人民党拉拢一些小党派和独立议员成功得到121个席位，贝•布托第二次在中央上台组阁，并在旁遮普省联合穆斯林联盟(查塔派)与独立议员联合执政。
军方与总统凭借宪法第八修正案，依然拥有决定政府命运的能力。而第二次上台后，贝•布托汲取上次教训，施政非常谨慎，对于国防、外交等军方控制领域，充分尊重军方意见，支持军方的阿富汗政策，扶植塔利班崛起。在巴基斯坦政府和军方大力支持下，1994年塔利班攻占喀布尔，建立政权，基本统一全国。在贝•布托第二任期内，大约一半时间，贝•布托不断出访，谋求外来投资，希望能挽救巴日益萧条的经济，并推进克什米尔问题的国际化、达成阿富汗的战略目标，尽力满足军方要求，但仍然难以获得军方满意，被视为军方外交政策的障碍。国内经济也没有明显改观，银行坏账大幅增长，经济危机不断，民众对其执政日益失望。
贝•布托仍受制于国内复杂的政治环境，政治斗争占据了她第二任期的多数精力，期间卡拉奇族群冲突愈演愈烈，人民党与穆斯林联盟(谢里夫派)之间争斗更加激烈，贝•布托还与最高法院就法官任命问题龃龉不断。更重要的是，贝•布托与继任总统的莱加里[27](farooq leghari)矛盾尖锐。1996年11月5日，莱加里总统以贪腐、任人唯亲、经济管理不当等理由解散政府，解除总理职务。总统解散政府受到军方支持，军方早就明确指出军队对贝•布托政府不满，并向总统提交了贝•布托丈夫扎尔达里贪污的证据。解散政府时，军方关闭主要机场，包围总理府、议会、电台、电视台等关键地点，以武力威胁解散了贝•布托政府。
军政矛盾激化
谢里夫强势回归，修宪掌控大权。解散贝•布托政府后，总统莱加里任命看守内阁组织大选，并对贝•布托夫妇提起贪腐诉讼。为重点打击人民党和穆斯林联盟(谢里夫派)政客，军方修改选举法，凡是拖欠银行贷款或电费单的政客都丧失被选举资格。
出乎军方意料，1997年2月大选中，穆斯林联盟(谢里夫派)赢得议会三分之二多数席位[28]。这次谢里夫汲取教训，上台伊始就联手人民党推动修宪。凭借议会多数席位，1997年4月，谢里夫引导议会迅速通过宪法第13修正案，取消了总统解除总理职务、解散议会的特权，把任命参谋长、省长、最高法院法官的大权收归总理。
总统莱加里被剥夺大权，与总理谢里夫矛盾迅速激化。起初，谢里夫拒绝批准由最高法院首席大法官推荐的几名法官人选，最高法院随即对总理谢里夫提出蔑视法庭和贪腐指控，并废除宪法第13修正案，便于莱加里解除谢里夫职务。但高法内部有几名法官对首席大法官不满，反对其决定。在政治危机的关键时刻，军方考虑到谢里夫在议会享有三分之二多数，决定不再支持弱势总统及首席大法官，两人被迫去职。
印巴核竞赛引发军政矛盾。1998年5月，印度进行核试验，再次引发巴基斯坦军政矛盾。印度核试验给谢里夫政府造成沉重压力，巴民众纷纷要求政府针锋相对进行核试验。不久，印度人民党政府借助核武器，对克什米尔问题发表强势宣言，谢里夫面临的压力越来越大。当时巴基斯坦经济形势不佳，而如果进行核试验，必然会遭致国际制裁，因此，谢里夫对核试验极为谨慎，而且谢里夫内阁几名部长也建议谢里夫接受美国总统克林顿提议，放弃核试验换取美国的经济和军事援助。但以人民党和伊斯兰党派为首的反对派利用民意，坚持要求推进核试验，同时军方施压，希望尽快进行核试验，对印度形成核威慑。在强大的国内压力下，谢里夫最终屈服，巴也成功进行核试验。
谢里夫插手军队内部事务激化军政矛盾。谢里夫借助议会多数，第二次上台后咄咄逼人，军政关系处于绷紧状态。军方将自身视为国家稳定器和国家政治发展的重要监护人，而巴基斯坦当时法律体系并没有保障军队的政治权力。1998年10月，陆军参谋长卡拉玛特公开抨击现行政治体制不稳定，建议创建军方参与的国家安全委员会，以保证政治稳定[29]。卡拉玛特讲话凸显军方对参与政治决策的自信，认为只有军方的深度介入，国家方能维持平衡和稳定。但谢里夫将此视为军方企图再度干政，几天后突然将卡拉玛特解职，而当时距离卡拉玛特退休仅剩三个月，此举让军队内部极为不满。随后，谢里夫与阿里•布托一样，选择出身印度移民后裔的穆沙拉夫(pervez musharraf)继任陆军参谋长，认为穆沙拉夫难以有效掌控旁遮普人为主的军队，减小军队对政府的威胁。
谢里夫在第二任期内，接连逼迫总统、首席法官、陆军参谋长辞职，一时间政府似乎掌控了巴基斯坦政治发展方向。但对巴军方而言，军队与政府应当维持恰当平衡，而谢里夫接连增强政府权力让军政关系越来越脆弱。穆沙拉夫回忆，得知卡拉玛特去职消息后，对卡拉玛特屈从于谢里夫感到震惊，“这在军队中引起公愤，官兵都感到深深屈辱”。谢里夫的强势已经让军队难以容忍，穆沙拉夫告诫下属“不要再想卡拉玛特去职一事，集中精力工作。一旦总理再来这么一次行动，军队决不会忍受屈辱”。
卡吉尔冲突。1999年谢里夫试图缓和印巴关系，触及军方底线，军政关系彻底破裂。1998年5月的核试验让巴基斯坦空前孤立，美、欧、日的经济制裁使巴经济濒于崩溃。面对困境，谢里夫希望缓和对印关系，扭转局面。1998年9月，谢里夫与印度总理瓦杰帕伊在联合国大会期间会面，双方同意进行高层对话解决彼此争端。随后瓦杰帕伊接受谢里夫邀请，对巴基斯坦进行访问，双方于1999年2月签署《拉合尔宣言》，宣布加快双边对话，和平解决包括克什米尔问题在内的所有争端，“不干涉彼此内政”，降低“意外事故或无授权使用核武器的风险”。
而当时穆沙拉夫及三位高级将领已经拟定秘密计划，派遣部队渗透到印控克什米尔卡吉尔地区，希望通过不对称战争解决克什米尔问题[30]。巴军方意图占领高地，切断印军通向锡亚琴冰川的后勤供给线。巴方认为印军不会扩大冲突，而两个拥核国之间的冲突将迫使国际社会介入协调停火，这样巴方不仅可以占据有利战略地位，而且克什米尔问题将再次成为全球瞩目焦点。但巴方没能实现战略目标：印度方面很快就发现了巴军踪迹，并立即反攻，在美国及国际社会压力下，巴方将军队撤回。
军队内部对谢里夫下令军队撤出卡吉尔不满。1999年8月，穆沙拉夫视察全国各地军团，所到之处各地军官都向其抱怨卡吉尔之战虎头蛇尾，而穆沙拉夫将卡吉尔之战归结于谢里夫在外界压力之下退缩，军队只能执行政府命令。
关于政府是否提前了解卡吉尔作战计划，军队与政府也有争执。军队坚持说提前通知了政府，但政府否认，坚称事后才得知详情。谢里夫对军队的擅自行动极为恼火，坚称自己始终被蒙在鼓里，认为军方应为战争负责。双方矛盾开始显现，据美方官员称，“巴基斯坦总理很担心自己是否能继续执政，军方将领很强势……总理清楚自己做了正确之事，但他不确定军方是否这样看”。
卡吉尔冲突是刺激军方直接上台的关键因素，当时传言谢里夫可能计划起诉穆沙拉夫等高级将领，而军队部分官兵也认为卡吉尔之战的结果，不是“军事法庭就是军法管制”。9月，军队与政府关系更趋紧张，双方剑拔弩张，军方已经做好军变计划。为防止谢里夫再次将陆军参谋长解职，9月中旬，穆沙拉夫已经与各军团指挥官约定，一旦谢里夫将其解职，立刻发动兵变。为安抚军队，9月29日，谢里夫将穆沙拉夫正式任命为参联会主席[31];10月12日，谢里夫趁穆沙拉夫出访斯里兰卡之际，解除其职务，但却反被忠于穆沙拉夫的军队推翻。事后，穆沙拉夫解释政变原因是保护军队团结，“令人难以置信和不幸地是，在上届政府中负责决策的少数人竟然在军队中挑拨离间，阴谋破坏巴基斯坦仅有的维持稳定的机构”。
纵观1999年巴军政变，两个显著特点令人瞩目：一是军队训练有素，团结一致，在指挥官不在场情况下仍然顺利完成军变，也显现军队对政变是否合法并不在意;二是谢里夫随意解职军队最高指挥官，没有真正形成法治理念，法律只是在符合政客利益时方才有效。
在整个20世纪90年代，人民党、穆斯林联盟(谢里夫派)分别两次组阁，但在国内政治碎片化情况下，为维持统治，两党都与军方有着不同程度的合作，没有真正促进巴国内民主势力的发展。而巴各派政治斗争频繁，国内矛盾重重，行政效率低下，军方认为民选政府无力承担治理国家重任，在政局陷入僵局后，直接走到前台。
但另一方面，军方不信任民选政府，保持对外交、国防等领域的特权，这也在一定程度上限制政府施政空间，致使政府施政不力，反而又增强了军方对政府的不信任感。这种恶性循环导致巴军政关系难以平衡，一旦情况激化，军方就要直接上台。
人民党时期(2008～2013年)
2008年军队退出政治与1985年情况有所类似，是以一种渐进式方式实现的。首先在穆沙拉夫控制下举行了新一轮大选，选举产生的民主党派组成了政府，然后各党派威胁弹劾总统穆沙拉夫，迫使其辞职，最后军队逐步退出政治，政府成功修宪，确立总理-议会体制，在法律上实现了民选政府的回归。但这种退让是基于军队的根本利益不受威胁，仍然保持对国防、外交、反恐等重点领域的实际掌控权基础之上。纵观人民党执政这五年，军方与政府的摩擦始终没有停歇，双方围绕司法、反恐、外交等展开一系列斗争，人民党糟糕的执政业绩也让民众对军队好感再度上升，几年来数次传出军变消息。在政府行政效率低下、经济发展不力、境内外恐怖势力肆虐的巴基斯坦，军队仍然是国家的稳定器。
修宪确立总理-议会体制
2008年8月，总统穆沙拉夫黯然辞职;9月，贝•布托的丈夫、巴基斯坦人民党主席扎尔达里当选总统，巴政治发展又进入了民选政府时代。一方面，继任陆军参谋长地基亚尼将军汲取教训，开始有计划地将军队从政治中逐步撤出，“恢复公众心中军队的本来形象”。另一方面，人民党联手其他党派，修宪确立总理为中心的议会体制，在法律层面上排除强势总统对政治的干涉。
军队退出政治。首先，军队没有干涉2008年大选。2008年2月18日，巴基斯坦举行国民议会选举。人民党获得121席而成为议会第一大党，穆斯林联盟(谢里夫派)赢得91席，两党联手其他小党派共同组阁。与军方恩怨多年的人民党和谢里夫派获胜，表明军队没有对选举施加影响，保持了中立。其次，人民党联盟政府成立后，基亚尼下令严禁军官与政客接触，并将穆沙拉夫时代被派遣到各个政府机关及事业单位的几百名现役军官全部撤回。第三，基亚尼取消了三军情报局下属的处理政治事件的部门，该部门往往被外界抨击操纵选举、勒索、贿赂政客。这些举措迅速获得外界好评，媒体纷纷称赞基亚尼具备军人职业精神，让军队远离政治。而美国也支持巴军队退出政治，时任美国驻巴基斯坦大使彼得森私下透露，“我们应该表扬基亚尼支持文官政府的努力”。
民主派推动宪政改革，限制军队权力。20世纪90年代人民党与谢里夫派相互争斗，彼此借助军队力量打击对手，反而损害了自身利益。此次人民党和谢里夫派汲取了以前执政教训，早在2006年5月两党就签署了《民主宪章》，许诺：绝不加入军政权以及军方主导的政府，也不借用军队推翻民主政府或利用军队支持上台;军队与情报机构应向政府负责;由内阁国防委员会控制核武器;审查军队预算;撤销国家安全委员会;取消总统解散议会、解除总理职务的特权;不使用非法手段打击政治对手。
2008年人民党上台后，大力推动宪政改革，限制军队权力。经过各党长期协商，2010年4月国民议会通过宪法第18修正案，将总统制改为总理制，总统成为象征性国家元首，不再拥有解散政府的特权[32]，总理成为实际掌权者，可任命军队指挥官。此法案还特别规定，推翻宪法等同于叛国，此举将军队政变后由最高法院宣布政变合法的途径堵死[33]。第18修正案还将任命选举专员的大权从总统手中收归两党组成的联合委员会，候选人由总理与反对党领导人协商后提出。2010年12月22日，巴基斯坦议会通过宪法第19修正案，赋予总理任命高等法院和最高法院法官的决定权，并由总统对决定结果进行最终认可。2012年2月20日，国民议会通过宪法第20修正案，取消了由总统任命看守政府总理的权力，改由总理和反对党领导人协商确定。修正案还包括延长选举委员会任期等内容[34]。
民主党派通过一系列修宪案，在不同层面增强了民主党派力量。一是政府不会遭到总统突然解散;二是总理可任命军队最高指挥官[35]，形式上表明政府控制军队;三是设立独立选举委员会及看守总理，增强大选可信度，减小了选举舞弊可能性，选举失败一方也难于以选举不公作为不承认选举的借口。
经过一系列准备，2013年5月，巴基斯坦顺利举行大选，这是巴历史上首次民选政府间的权力交接，受到国际社会的广泛认可及赞扬。穆斯林联盟(谢里夫派)获得国民议会多数席位，在中央及旁遮普省组阁，巴基斯坦民选政府正在慢慢寻找适合自己的发展道路。
军队对政治的强大影响
巴基斯坦军队主动退出政治，并不表明巴完全进入议会民主制轨道。巴军方依然在国防、外交方面拥有极大决定权，且对军队内部事务保持高度自主。军队的主动退让只是暂时置身事外，一旦国家政局不稳或政府行为失当，军方随时可能出手。
干涉司法。人民党上台后，立即释放了所有被穆沙拉夫逮捕的法官，但由于首席大法官乔杜里坚决反对穆沙拉夫颁布的《全国和解令》，而正是这个和解令赦免了贝•布托、扎尔达里夫妇身上的贪腐指控，扎尔达里方能成功当选总统，所以扎尔达里并不情愿让乔杜里复职。但在2008年大选期间，人民党已经与穆斯林联盟(谢里夫派)商定，将法官复职作为两者合作的基础，此时人民党出尔反尔，引发谢里夫派极大不满，随后谢里夫派退出政府，并于2009年3月发起前往伊斯兰堡的“长征”。其间，扎尔达里提前解除了谢里夫兄弟沙赫巴兹的旁遮普首席部长职务，在旁遮普暂行省长管理制，两党矛盾进一步深化。在政治僵局无法化解的情况下，陆军参谋长基亚尼出面干涉，他威胁总统扎尔达里说如不尽快解决问题，军方将逼迫其辞职，但会保留人民党政府。在军方及反对派压力下，人民党政府最终屈服，在2009年3月16日将首席大法官乔杜里复职。
军方许多行为不受法律制约。2009年两名中将、一名少将及两名平民被指控滥用公款炒股，最终给国家物流集团(national logistics cell)[36]造成大约20亿卢比损失(约2亿美元)。但基亚尼将军以进行军队内部调查为由，不许政府对此进行审查。2011年7月，国民议会公共账户委员会将案件提交国家问责局，但基亚尼仍然坚持涉案军官应由《军队法(1952年)》审判，而不是由政府来调查。2007年穆沙拉夫实施紧急状态期间，曾修改《军队法(1952年)》，授权军队可对危害国家安全的行为或个人在军事法庭进行审判。人民党政府上台后，在军方要求下，总统扎尔达里公布《民事援助行动管理规定(2011年)》，授权军方在联邦部落直辖区和省部落直辖区地带进行反恐行动时，可无限期拘留恐怖犯罪嫌疑人。
干涉政府管理，掌控外交、反恐等事务。2010年10月，基亚尼代表军方通知总统扎尔达里，其政府表现不佳，要求将其中几名腐败部长解职。而巴基斯坦最大城市卡拉奇治安形势恶化，暴力冲突不断时，各军团司令也都纷纷表示对政府治理能力的不满[37]。2010年3月，基亚尼将军召集政府几个重要部委辅秘(事务型文官最高职级，即常务副部长)在陆军总部开会，为即将召开的美巴战略对话定下基调，人民党政府对外交几乎没有发言权。美国为了让巴基斯坦更好地服务其反恐战争，也乐于巴军方发挥主导作用，更喜欢与军方直接合作。一方面，美国继续向三军情报局提供秘密资金支持[38]，用于抓捕“基地”武装分子;另一方面，美国中央情报局还同巴军方达成秘密协议，使用巴机场起降无人机，对巴部落区的武装分子进行空中打击。
在对印关系上，军方依然起主导作用。巴国内各党派往往希望缓和同印度的关系，借此减小巴军方对国家安全的影响力。2011年11月，经过印巴两国一系列协商，巴人民党政府决定给予印度贸易最惠国待遇，但巴军队对此不满，认为这与国家安全政策不符，因此施压政府减缓印巴贸易正常化速度。
在制订反恐政策方面，也是军方做最终决策。2011年9月，美国驻阿富汗使馆遭恐怖袭击，美方认定藏匿在巴部落区的哈卡尼网络是幕后黑手，逼迫巴政府将其铲除。而总统扎尔达里也许诺将采取行动打击哈卡尼网络，但巴军方却以在部落区巴军队已经战线过长、不适宜再度扩大为由变相阻止了行动。
政府本身也经常要求军方直接介入政府行政的某个方面，因为军队更有效率。1999年谢里夫第二任期间，面临严峻的供水、电力危机，曾让军队掌管这些部门，以恢复秩序并迫使人们支付拖欠的费用。谢里夫和穆沙拉夫政府也都曾利用军队开办教育，去搜寻那些“鬼校”[39]。2009年7月，军队也承担起了斯瓦特与其他地区的救援和重建任务。
军队自主管理内部事务。在军队人事任命方面，巴军仍然保持了高度自主。“军队对于政府干涉军官提升和任命非常警惕，因为这将分裂军队，也就可能分裂国家。一旦政府试图干涉这个领域，我们就不得不开始自卫。”2010年，在美国支持下，基亚尼将军成功连任陆军参谋长，任期延长三年，而人民党政府在基亚尼任期延长方面几乎没有发言权。另外，陆军参谋长基亚尼在没有征求政府意见的情况下，就将几位超龄将军延长任期，让他们继续服役。
在军队预算方面，军队仍然强势。在巴基斯坦历史上，每年军方只是向议会提交军费总数，议会根本不了解具体支出详情。2008年后，军方同意将年度军费的详细账目公开，供议员查询，但军队仍然坚持详细账目不得进行审计，理由是防止敌对势力借此掌握军方关键信息，损害国家安全。军方还质疑政府本身管理不当，支出不明，却来质疑军队预算。
2008年7月，为理顺国家情报机构框架，加强政府对军队的控制，政府总理吉拉尼决定将三军情报局置于内政部之下，这是对军方核心利益的触动，遭到军方明确拒绝，而政府不得不在几小时后就取消了命令。
扎尔达里
在核武政策方面，军方也斩钉截铁地否决了政府决策。与印度相比，巴基斯坦常规武器装备差距较大，为弥补不足，巴军方向来支持首先使用核武器。而2008年，总统扎尔达里却公开宣布不会在对印作战时首先使用核武器，随后巴军方否决了总统意见。
军队影响政治的新路径
军队对政治的认识不断深化，虽然军队拥有武力，可以暴力推翻政府，但在当前世界民主化潮流下，单纯使用暴力并不能更好地维护自身利益。巴军方根据实际情况，发展出一系列动员大众、获取政治支持的有效方法。
巧妙利用媒体，获取大众支持。巴军本身设有公共关系处(inter-services public relations)，其主要职能是与外界联系，宣扬军队正面形象。2009年夏，巴基斯坦发生特大洪灾，人民党政府救援不力，饱受外界批评，而军方公共关系处则积极展示军队的救援行动和成果，两者对国民的作用一目了然。公共关系处积极利用各种电子、纸质媒介树立军队光辉形象，其效果远超政府宣传部门。
穆沙拉夫力推自由开化，对媒体的作用异常重视，上台伊始就大大放松了媒体管制，在其执政期间，各种自由媒体蓬勃发展，而军队对媒体的灵活运用也收到良好效果。三军情报局下设有一个信息管理处(information management wing)，负责人为少将军衔的现役军官，该机构善于利用各种方式引导国内舆论，体现军方意志。2011年初，美国中情局特工戴维斯在拉合尔打死两名巴公民而被捕，巴国内媒体就纷纷表示正是因为人民党政府松散的签证政策，才使得美国情报机构在巴国内设置情报网络。巴媒体还公布了另外50名美国在巴间谍的名字，以及美国在巴情报总监的身份。而这些情况如果没有巴军方从中协助，媒体很难得到准确消息。
2009年，美国通过《克里-卢戈尔-波曼法案》，规定未来五年将给予巴基斯坦75亿美元的非军事发展援助。但该法案也规定了几项附加条件，如巴方在反恐支持力度上需达到美国要求、巴方核不扩散需符合美国政策、巴政府对军队实施有效控制等。对此，巴军并不满意，公开声明担心“这些条款影响巴基斯坦国家安全”，军队高层对“这些苛刻条款尤为不安，感觉其特别针对军队而制定”[40]。在军队默许下，巴各大媒体纷纷表示该法案粗暴干涉巴内政，是美国计划削弱巴军的系列阴谋之一。
联手司法对抗政府。2009年首席大法官乔杜里成功复职，极大增强了最高法院的独立意识，而军方也有意利用最高法院来打压政府，这在2011年的备忘录门事件中表现的尤为明显。2011年11月10日，美籍巴基斯坦裔商人曼苏尔·里亚兹在英国《金融时报》撰文称，2011年5月9日曾代表巴基斯坦政府向时任美国参联会主席的马伦递交秘密备忘录。备忘录中请美方向巴军方施压不要借拉登之死而政变，同时还希望美方能协助政府更换巴军方领导人，以加强政府对军队的控制力。作为回报，巴总统扎尔达里将就拉登藏身巴境内展开独立调查，人员可由美国指定，全面清查巴境内的“基地”组织成员和向其提供庇护支持的内部势力;巴政府还将向美国移交所有恐怖分子，或为美在其境内开展军事清剿开“绿灯”。“备忘录门”事后得到马伦确认，迅速在巴引发轩然大波。军方逼迫政府对此进行调查，并把实施具体操作的巴基斯坦驻美国大使哈卡尼调回罢职[41]。军方公开宣布这个事件是对国家安全的威胁，而最高法院也同意组成司法调查委员会进行详查[42]。面对军方“违宪、非法”的法庭陈述，政府总理吉拉尼强硬对抗，警告军队政府不会允许出现“国中之国”。随后总理将忠于军方的国防秘书解职，用一名职业文官代替，军队也毫不示弱，警告总理其言行“可能给国家带来严重后果”。政府与军队的对抗愈演愈烈，有关军变的传闻开始大量出现，基亚尼也紧急召开军团司令会议，并任命了新的拱卫首都的111旅旅长。一时间，巴政治形势极为紧张，但最后还是以政府妥协告终。备忘录事件充分说明军队有足够能力达成政治目标，可以就此推翻政府，但当时穆沙拉夫刚刚下台，军队声誉还没有完全恢复，军方就没有采取过激行动。而人民党政府曾有意将基亚尼与三军情报局局长帕夏解职，但最高法院提起诉讼，让政府不敢行动。
巴基斯坦军人
最高法院与军方也并非毫无嫌隙，最高法院不断追问“反恐失踪人员”案件，这是两者矛盾的主要焦点，当年穆沙拉夫就是因为乔杜里不肯罢手而将其解职。2009年乔杜里复职以后，最高法院继续跟踪这些失踪人员案，并指责军方在俾路支省的行动严重违反人权，但三军情报局与军事情报局否认涉嫌这些失踪案件，宣称系外国情报机构所为，并以国家安全名义拒不执行法院裁定。而最高法院也不敢强迫军方，很多案子渐渐大事化小。
总体上，巴基斯坦军方一直对国防、外交领域掌控方向，军方可以介入或退出决策，军队人事管理、军费预算、核武器管理都处于军队绝对控制下。巴基斯坦并没有成熟的民主体系，短期内强大的民选政府也无法长期控制军队。巴基斯坦军队自视为国家利益的最终保护者，往往在社会危机无法解决时出手。鉴于军队的威望，巴军队对政治的介入拥有强大民意根基，每次军变都受到大众欢迎，媒体大唱赞歌，而事后也得到了最高法院的认可。
巴基斯坦社会碎片化的现实也让团结、有凝聚力的军队成为巴社会中少有的有效率的社会团体，其发挥的作用让自己在巴社会中享有声誉。虽然军政府直接统治时期，军队不得不负担起整个政治体系的不称职、腐败等责任，从而会影响军方声誉，但军队退出政治后，上台的民选政府管理方面的无能让军队声誉迅速上升。甚至连政客也承认军队更有效率，曾有俾路支政客称赞巴军：“巴基斯坦只有一个组织能有效运作，那就是军队。这可以从奎达和奎达军营的面貌看出来。进入军营，人们都系紧领带、整理衬衫、彬彬有礼。但一旦走出军营，人们立刻变回那个原来的恶棍。因为奎达是由警察负责，腐败无能，由政客领导，但军营是由军队领导。而且最终国家是军队挽救的，政客将事情搞得一团糟，或者要打倒政治对手时，往往求助军队出面。别看人民党标榜自己是民主捍卫者，但1999年军队推翻谢里夫时，贝•布托欢呼雀跃，兴高采烈。”
不仅军队积极主动影响政治，巴基斯坦社会各阶层、各股势力也都把军队视为政治中的重要一极。谢里夫第一次出任总理时，其内阁曾有部长向当时的陆军参谋长公开抱怨总理无能，要求军方将其推翻，另外选人代替;卡拉奇多年来族群冲突不断，当地“统一民族运动党”就不断呼吁军队对卡拉奇进行军事管制;2009年，人民党刚刚上台一年时，一些没有获得政府职位的人就开始鼓吹军队推翻人民党政府，希望军队驱逐最腐败的政客，组建全国团结政府或技术专家内阁。
内外各种因素决定了即使在进入21世纪的民选政府时期，军队仍然是巴基斯坦政治发展的重要影响因素。2017年7月，巴基斯坦最高法院以总理谢里夫涉嫌贪腐，取消其担任公职资格，要求其立即下台;谢里夫接受最高法院的决定，放弃公职。2018年4月13日，最高法院再次公开澄清，谢里夫终身不得担任公职。外界纷纷传言，军方在谢里夫倒台中扮演了重要角色。至此，巴基斯坦依然没有任何一位民选总理能够完成五年的任期，军政关系依然是影响巴基斯坦未来政治发展的最主要因素。
相关简介：杜冰，中国现代国际关系研究院副研究员。限于篇幅，仅保留部分注释，有需要全部注释的读者可向本刊编辑部索取。原题《巴基斯坦军政关系刍议》，首刊于《新视角》杂志总第81期
注释
[1]samuel p. huntington, the soldier and the state: the theory and politics of civil-military relations, belknap press , 1981.
[2]佐勒菲卡尔·阿里·布托(zulfikar ali bhutto)，1928年1月5日生于巴信德省贵族家庭，年轻时在美国学习法律，后在英国做开业律师、执教。1953年归国在卡拉奇任律师。1957年任巴基斯坦驻联合国大使，1958年任商务部长，1962年成为巴基斯坦穆斯林联盟议会领袖，1963～1966年任外交部长;1967年12月创立巴基斯坦人民党，1971年12月20日就任总统兼军事管制首席执行官，1973年8月实施新宪法后改任总理，兼任外交、国防和内政部长。1977年3月再次出任总理。同年7月在齐亚·哈克发动的政变中被捕，以1974年杀害政敌的罪名受审，1979年4月4日被处绞刑。
[3]军方担心这是人民党组织的罢工，目的是让军队陷入危机，让公众对军队更加不满。参见gul hassan khan, memoirs, p. 362. 而人民党领导人也怀疑警察罢工背后有军方的参与，目的是制造政府无能的印象。参见aqil shah, the army and democracy: military politics in pakistan, harvard university press, london, 2014, p. 331.
[4]哈桑将军认为，国防部长召集军队高层出席会议，目的就是凌驾于军方之上。参见lieutenant general gul hassan khan, memoirs, oxford university press, karachi, 1993, p. 353.
[5]当时哈桑被控制，难以动员军队，最终只能无奈辞职。gul hassan khan, memoirs, pp. 368-372.
[6]1973年宪法第6条第1款规定，“使用武力、展示武力或任何其他非法手段”废除宪法的行为视为叛国。constitution of the islamic republic of pakistan, national assembly of pakistan, 2004, article 6 (1).
[7]1973年9月，国会通过《惩治叛国罪条例》(high treason punishment act)，叛国可被判死刑或终身监禁。
[8]内阁国防委员会成立于1948年，但在20世纪50年代逐步不再发挥作用，1958～1971年的军政府时期，这一机构更是彻底停转。
[9]国防委员会成员包括国防、内政、财政、外交、信息、交通以及商业部长。军方的参谋长联合委员会主席、陆海空三军首脑、秘书长及防务、财政、外交秘书也要出席会议。参见1976年10月发表的white paper on higher defense organization，转引自hasan-askari rizvi, the military and politics in pakistan, 1947-1997, sang-e-meel, lahore, 2000, pp. 311-319.
[10]the report of the hamoodur rehman commission of inquiry into the 1971 war, vanguard, lahore, 2000, pp. 353-354. 1965、1971年两次战争都暴露出三军之间的合作不畅，问题重重。
[11]“钢筋”(steel frame)这个词在南亚专指政府官员，是1922年英国首相劳合·乔治在下院一次演讲中首先使用的，当时他为英属印度政府的行政机构辩护，“他们是整个架构的钢筋，如果你将这些钢筋取走，整个架构都会崩塌”。
[12]新的公务员体系称为地区管理集团(district management group)，其中部分是中央垂直领导的部门，如警察、海关、税务等。对于布托的内政改革详细情况，可参见charles kennedy, bureaucracy in pakistan, oxford university press, karachi, 1987. 还可参见shahid javed burki, pakistan under bhutto, pp. 98-103.
[13]1970年竞选期间，为取得民众支持，布托曾在旁遮普省发表演讲，发誓要同印度作战一千年，赢得了民众的欢呼与支持。clive dewey, “the rural roots of pakistani militarism”, the political inheritance of pakistan, ed. d. a. lowe, macmillan, london, 1991, p. 259.
[14]这个联盟以伊斯兰分子为首，成员包括伊斯兰贤哲会(jui)、伊斯兰促进会(ji)，还有退役空军元帅阿斯加尔·汗(asghar khan)领导的独立运动党，以及巴基斯坦穆斯林联盟、巴基斯坦民主党、克什米尔穆斯林大会、国家民主党等。
[15]maulana kausar niazi, zulfiqar ali bhutto: the last days, vikas, delhi, 1992, pp. 84-86. 该书作者尼亚齐时任布托政府信息广播部长，还是代表政府与国民联盟谈判的两名成员之一。
[16]根据该法令，帮助、鼓吹叛国或分裂国家的个人可被判入狱最高7年，与类似活动相关联的个人可被剥夺公民权，没收全部资产。
[17]贝娜齐尔·布托(benazir bhutto)，简称贝·布托，是巴基斯坦前总理阿里·布托长女，1953年6月21日生于卡拉奇市，从小接受良好教育，先后在美国哈佛大学、英国牛津大学深造。1976年回国从政，1979至1984年，贝·布托被政府囚禁，后流亡国外。1988年、1993年，两次出任政府总理，又两次因腐败问题遭总统解职。1999年4月，与丈夫一起因腐败和滥用职权被判处5年监禁，并被处以860万美元罚款，从此开始与家人一起流亡国外。2007年10月18日，贝·布托返回巴基斯坦。2007年12月27日，在巴基斯坦拉瓦尔品第市举行的竞选集会上，贝·布托遇刺身亡。
[18]1988年8月，美国众议院通过决议，宣称“未来美国援助巴基斯坦的水平，将视巴是否举行大选及实现充分民主而定”。“a resolution to encourage the establishment of genuine democracy in pakistan”, h. r. res. 484, 100th cong. 1988, https://www.govtrack.us/congress/bills/100/hres480.
[19]1988年12月，刚刚上任的贝·布托就与印度总理拉吉夫·甘地签署核武器管控协议，规定双方交换核设施名单，并不得袭击名单上所列地点。1989年7月，贝·布托与拉吉夫·甘地在伊斯兰堡会晤，双方发表联合公报，表示愿意全面解决双方分歧，减少冲突，双方还同意建立印巴第一条总理热线。参见p.r. chari, pervaiz iqbal cheema, and stephen p. cohen, four crises and a peace process: american engagement in south asia, brookings institution press, washington, 2007, p. 34.
[20]美国中情局与三军情报局曾联手支持阿富汗圣战组织夺取贾拉拉巴德，借此成立阿富汗临时政府，但行动失败。1989年4月，贝·布托以此为由，免除古尔中将职务。详情参见steve coll, the secret history of the cia, afghanistan, and bin laden: from the soviet invasion to september 10, 2001, penguin, new york, 2004, pp. 192-194.
[21]根据宪法第八修正案，三军参谋长及参联会主席的任命和退休都应由总统决定。
[22]三军情报局人员与部分人民党议员的谈话被早有准备的政府情报局(intelligence bureau)偷录，人民党政府凭此直接与当时的陆军参谋长贝格将军交涉，贝格无奈下令调查此事，最后将涉案军官退休了事。参见ayesha jalal, the struggle for pakistan: a muslim homeland and global politics, the belknap press of harvard university press, london, 2014, p.269.
[23]最终军方让拉阿姆中将退休，任命另一位将军为副参谋长，公然拒绝了总理的要求。
[24]米安·穆罕默德·纳瓦兹·谢里夫(mian muhammad nawaz sharif)，1949年12月25日生于巴基斯坦旁遮普省拉合尔市，早年就读于拉合尔公立学校，毕业于拉合尔政府学院，并在旁遮普大学法学院获得法学学士学位。毕业后，他协助其父经营钢厂，成为颇有名气和富有的企业家。阿里·布托执政时期，政府推行国有化政策，谢里夫家族损失惨重，与人民党成为生死仇敌。齐亚·哈克时代，谢里夫进入政界，1981年任旁遮普省财政部长兼体育部长，1985年出任该省首席部长。随后于1990年至1993年、1997年至1999年两度出任巴基斯坦总理。1999年10月12日，谢里夫政府被军方推翻，谢里夫本人流亡国外。2007年11月25日，谢里夫结束流亡生涯回国继续参政，2013年5月，谢里夫领导的穆斯林联盟(谢里夫派)在大选中获胜，谢里夫于6月第三度当选总理。
[25]贝格将军担心美国将先后入侵伊拉克、伊朗，最后就是巴基斯坦。参见aqil shah, the army and democracy: military politics in pakistan, harvard university press, cambridge, 2014, p. 349.
[26]军队坚持打击“移民民族运动”，是因为军方怀疑“移民民族运动”试图分裂卡拉奇等城市而独立建国，当时军方在该党总部发现了穆哈吉尔人设计的独立国家地图，地图将卡拉奇等信德省城市地带划为名叫真纳普尔的城市国家。参见“asif nawaz janjua: the man behind the 1992 operation”, the news, september 4, 2009.
[27]莱加里是人民党资深党员，由人民党提名出任总统，但与贝·布托关系不睦。
[28]穆斯林联盟(谢里夫派)赢得全部217席中的137席，谢里夫成功将穆盟改造成保守、温和的中右伊斯兰民主党派，吸引了中右伊斯兰势力的选票。参见vali nasr, “rise of muslim democracy”, journal of democracy 16, no. 2, april 2005, p. 13-25.
[29]国家安全委员会最早出现在1969年，成为军方合法参政的重要途径，但屡屡遭到各政党反对，几经废立，1993年贝·布托再次将国家安全委员会废除，代之以内阁国防委员会，排除了军方参政的途径。
[30]卡吉尔之战可参见feroze hassan khan, peter lavoy, and chris clary, “pakistan’s calculations and motivations for the kargil conflict”, 载于asymmetric warfare in south asia: the causes and consequences of the kargil conflict, ed. peter lavoy, cambridge university press, new york, 2009, pp. 64-91.
[31]1998年10月，穆沙拉夫被任命为陆军参谋长兼代理参联会主席，1999年9月谢里夫正式任命穆沙拉夫身兼两职。“musharraf to stay on as cjcsc, army chief”, dawn, september 29, 1999.
[32]唯一符合宪法的解散政府的方法是在议会通过对政府的不信任案投票。
[33]巴基斯坦最高法院往往在政变后以现实需要为由，追认政变合法。paula newberg, judging the state: courts and constitutional politics in pakistan, cambridge university press, new york, 1995, chapters. 2, 3, 6.
[34]根据第20修正案，议会在期满解散前，由总理及反对党领导人协商提出看守总理人选，报总统批准任命。一旦出现政治僵局，在议会解散后三天内，由总理及反对党领导人分别提出一名人选，提交两党组成的委员会决定。如该委员会未能在三天内决定人选，则选举委员会需在两天内任命看守总理。参见巴基斯坦宪法第224条及224条a款。
[35]但总理任命军队最高指挥官时，只能在军队提交的名单中选择。在1999年军变之前，总理任命军队指挥官是其不多的控制军队的手段，一旦新指挥官就任，总理对其的影响力就几乎消失为零。
[36]国家物流集团是一个军方创建的垄断性企业，主要从事物流、建筑、工程等业务，其名义上由国家计划发展部负责管理。
[37]“corps commanders concerned about karachi violence”, nation, august 8, 2011; “kayani, malik discuss judicial crisis in meeting”, nation, february 20, 2010. 作为巴基斯坦最大城市、金融中心，卡拉奇人口超2000万，主要分为穆哈吉尔人、信德人、普什图人，这些民族又都分属不同的宗教派别，整个城市围绕政治权力、经济资源、宗教矛盾而纷争不断，暴力事件时有发生。随着巴基斯坦国内反恐战争的深入，越来越多的普什图难民流入卡拉奇，而以巴基斯坦塔利班为首的伊斯兰极端势力也纷纷将触角伸入该市，情况更加复杂，每年死于各种暴恐事故的平民均有上千人。2012年上半年，卡拉奇共有1215人死于教派、族群冲突。而2013年上半年，死亡人数上升到1726。“six-month hrcp report: 1726 people killed in karachi”, nation, july 16, 2013.
[38]美国中央情报局据称将年度预算的三分之一投向巴基斯坦三军情报局，同时还对巴基斯坦抓获“基地”武装分子给予上千万美元奖励。参见greg miller, “cia pays for support in pakistan”, los angeles times, november 15, 2009.
[39]即在官方文件中登记在册并声称正常运转的学校，实际上却并不存在，政府拨款都被官员、当地政客所瓜分。
[40]时任美国驻巴基斯坦大使的彼得森曾向国内汇报，该法案中关于政府控制军队的条款让基亚尼将军不满，因为“他并不打算接管政府……他因这个条款而倍受军团司令们批评”。参见维基解密，“ambassador meets with kayani and pasha about kerry-lugar bill”, october 7, 2009.
[41]三军情报局局长帕夏秘密飞赴伦敦，会见里亚兹并获取了哈卡尼与里亚兹之间邮件的原件。fasih ahmed, “when mansoor ijaz met general pasha”, newsweek, november 20, 2011.
[42]这个委员会的目的是调查备忘录真伪，评估此事对巴基斯坦国家主权与安全的危害。“memogate probe: full text of the sc decision to form commission”, express tribune, december 3, 2011.
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