达巍：美国对华战略逻辑的演进与“特朗普冲击”-凯发k8官方首页

　　特朗普政府：“互惠”交往?

　　特朗普的个性或许追求标新立异，其反建制色彩也势必给其内外战略带来很多“非传统”“非常规”的特性，但是从其竞选期间以及胜选、上任后的涉华言行看，特朗普并未超越冷战后美国对华战略的框架。

　　其一，特朗普在竞选期间的对华强硬态度与其说是其个人或团队的标新立异，不如说是美国从民间到战略界对华观点的一个折射。民主党候选人以及美国两党建制派或许并不同意特朗普的具体涉华说法或者内在逻辑，但是在“对华需要更加强硬”上是高度一致的。如前述所谓“平衡中国崛起而非帮助中国崛起”的声音，与特朗普竞选期间的谋士彼得•纳瓦罗等人的主张颇为相似。可以说，即便希拉里•克林顿赢得2016年大选，其对华战略也将是更加强硬的。

　　其二，特朗普上任后，其涉华言论及动作总体趋向谨慎、稳健，特别是海湖庄园峰会后，对华政策基调趋于积极，都与中美关系强大内生动力所带来的稳定性有关。面对中美关系现实，特朗普完成“学习曲线”的过程似乎比外界预计还要快些。

　　其三，从议题看，特朗普上任后，其在对华外交上最重视的是朝核与中美经贸关系。而无论是在奥巴马政府的政策实践还是在希拉里•克林顿的竞选主张中，这两个议题也是最关键的议题。奥巴马在与特朗普“交接工作”时，交代最多的问题就是朝核问题。

　　其四，特朗普外交政策上意识形态色彩较弱。特朗普也曾批评中国的政治制度和意识形态，但从未表现出要“塑造”和“影响”中国方向的意图。这一点表面看起来比较突兀，似乎与美国长期对华战略框架不同。但如果再进一步思考，美国战略界对于通过“接触”塑造和改变中国战略方向的期待近年来逐渐弱化，对华“接触”战略正在走向普通意义上的接触。特朗普在意识形态领域的变化虽然有些突兀，但与美国对华战略逻辑演变的大方向并不冲突。

　　其五，特朗普主要从中美竞争的角度审视中美关系，并未将美国对华战略放在全球化、全球制度的层面去考虑。特朗普本人对国际体系更是表现出了强烈的怀疑和摒弃的态度。也就是说，特朗普在看待中美关系的层次上倾向于国家层面而非全球层面，这与冷战后美国共和党政府倾向从大国博弈层次看待中美关系的取向一致。

　　从这几个方面看特朗普政府迄今的对华政策已经显示出较强的连续性。将特朗普对华态度放到冷战后美国对华战略的时间轴上观察，就能看出特朗普的诸多言行只是美国过去几十年对华战略逻辑演变基础上带有个人特色的一次新尝试，是两国关系的再次磨合。

　　特朗普及其领导下的美国政府行政当局在对华政策和态度上当然会有其独特性。这些独特之处部分地来自特朗普及其团队的特点，部分地由中美关系所处的最新历史阶段所赋予。

　　第一，“互惠”或将成为特朗普政府对华战略的主要目标。中美之间的接触依然频密，但“通过交往塑造中国”的“接触”确已走到尽头。可以印证这一变化的是，从2015年对华战略大辩论开始，“互惠”越来越成为美国战略界、商界讨论中美关系时的“关键词”。美方越来越多的人抱怨中国的市场与社会对美国的开放程度远不及美国市场及社会对中国开放的程度，导致美国在中美交往中“吃亏”。

　　需要指出的是，美国相关人士当然是从美国角度讨论中美关系的互惠。这种抱怨是否公正不是本文要讨论的内容，更值得关注的则是所谓互惠讨论之下的逻辑：当美国自视为体系内的领导国家、而视中国为可以塑造、影响的相对弱小的对象时，美国可以接受其眼中的不对等、不互惠情况;而当中美差距日益缩小，对华交往的“塑造”意味已基本消失，美国就很难再接受其眼中的“不公平”现象了。显然，这一变化反映了美国对华战略自信的下降。

　　美国战略界有关中美关系互惠性的讨论，与特朗普个人在对外关系中强调相对收益的特点完全契合。特朗普倾向于从零和的视角看待中美经济交往，在竞选中多次表达中国在经济上“占了美国便宜”的观点。“美国与中国在经济上相互竞争，而美国正在输掉这场战争”。“中国公司与美国做生意很容易，但美国公司与中国做生意就没那么容易。我们进入中国做生意要支付巨额税收，可当中国对我们出售东西时，我们却没有收税”。

　　第二，在行为方式上，特朗普政府表现出明显的“交易型”特征。特朗普一直自称是善于谈判的“交易大师”，著有《交易的艺术》一书。在其商业生涯中，特朗普颇善诡道，有时以并不光彩的手腕迫使商业对手达成协议。在竞选中，特朗普就宣称“不要忘记我们手中有对付中国的牌”。他认为，中国对美国市场的依赖大于美国对中国市场的依赖。美国对中国有巨大的经济牵制力，美国只是没有将其转化为优势。

　　当选美国总统后，特朗普在对华政策上表现出明显的“议题联系”的做法。在与台湾地区领导人通话引起轩然大波后，特朗普2016年12月11日在接受美国福克斯新闻专访时说：“我充分了解‘一中’政策。但是除非我们能在贸易等问题上与中国达成一个交易，否则我不知道我们为什么要受‘一中’的限制。”这番言论直接将中美经济关系与“一中”政策挂钩。在海湖庄园峰会后，特朗普又于2017年4月11日发表推文称，“如果中国帮助解决朝核问题，将从美国获得有利得多的贸易协议”，又将中美经济关系与朝核问题挂钩。

　　值得注意的是，特朗普迄今在与中国“交易”的过程中，并未做出多少实质性让步来作为筹码。特朗普的做法主要是利用美国强大的实力对中国施加心理压力，例如宣称不受“一中”约束、指定中国为“汇率操纵国”、对中国商品施加高额关税、在朝鲜半岛周边制造军事紧张局势等，随后再以承诺“不改变现状”(如回到“一个中国”政策、不指定中国为“汇率操纵国”或不对朝鲜使用武力等)作为交易筹码，换取中国满足其要求。当然特朗普的做法并非全然虚张声势。特朗普拿经贸问题作筹码，与前述的“互惠论”有直接关系。美国战略界要求在经贸问题上向中国施压的声音确实很高。特朗普拿“一个中国”政策做文章，也与美国战略界近年来日益上升的“对台亏欠论”有关。尽管美国战略界主流反对特朗普改变“一个中国”政策，但是要求反思或在这一政策框架内向台湾方面更多倾斜的声音非常普遍。也就是说，特朗普拿经贸、台湾地区等问题威胁中国：要么美国改变现行政策;要么中国在其他问题上做出让步，以换取美国维持现行政策框架。

　　第三，特朗普政府政府内部力量的此消彼长，是决定近中期特朗普对华战略的最大变量。特朗普政府是美国历史上组建最慢的一届政府，迄今多数中级政府官员仍未到位。更重要的是，特朗普政府内部矛盾颇多，斗争激烈。国家安全事务助理迈克尔•弗林就职未满一个月即被迫辞职已经说明问题。

　　未来特朗普政府内各派政治力量的消长将对其内外战略包括对华战略走向产生重要影响。这种内部博弈可能在三个层面展开：

　　一是特朗普政府内部，“美国优先”外交政策的主张者与其政府内某些被认为是“国际主义”者之间的博弈。前者一般认为以白宫首席战略师班农、国家贸易委员会主席纳瓦罗等前特朗普竞选团队成员为代表;后者则主要包括财政部长努钦，以及国家安全事务助理麦克马斯特、国家经济委员会加里•科恩等人。美国舆论也在持续猜测特朗普的女婿库什纳与这两派人马之间的关系。

　　二是在政府内部白宫与其他官僚机构之间的博弈。特朗普上任后，其决策表现出较为明显的“小圈子决策”风格，高度依赖白宫团队，并由此形成了“重白宫、轻传统官僚机构”的决策特征。以国务院为代表的美国政府官僚机构面临边缘化的风险。政府部门中层官员“人手不够”在客观上也弱化了传统官僚机构的作用。这一局面当然不会一直持续下去，而且在官僚机构影响力逐渐回摆的过程中，也不能排除这些机构“主动作为”甚至制造事端，藉此扩大其自身影响力的可能。

　　三是特朗普主导的政府行政部门与行政部门之外的两党建制派的博弈。正如特朗普政府开局几个月的经历所揭示的，这一对矛盾将是特朗普执政地位面临的最大不确定因素。这一矛盾的发展走向，将在相当大的程度上决定特朗普政府的作为空间。

　　概括而言，特朗普政府未来的对华战略可能向四种类型演变：“美国优先”背景下的合作、“美国优先”背景下的对抗、大国合作、大国对抗(如上图)。特朗普政府内部各派政治力量的消长(纵坐标)，将决定美国对华战略是在大国博弈背景下还是在“美国优先”背景下演变;中美之间的互动(横坐标)，将决定美国对华战略是以合作为基调还是以对抗为基调。截至特朗普上任百日，从中美两国的互动情况看，美国对华战略似显示出从“美国优先”背景下的冲突向大国合作方向演变的趋势 但这一趋势能否确定、是否能够持续下去，仍需持续观察。

　　第四，特朗普政府的“非传统”属性也给中美关系突破传统框架、达成战略稳定提供了某种可能性。尽管特朗普政府在近中期战略以及具体的政策层面表现出战略性不强的特征，但是在其与中国打交道的过程中，则始终强调从历史的高度审视中美关系的必要性。从这一层次看，似乎有具有“大战略”思维。例如国务卿蒂勒森则多次在不同场合表示，正在与中方探讨“未来50年的中美关系”，包括美国的“一中政策”、朝鲜半岛问题以及南海问题等。

　　这些表态显示，特朗普政府有意愿与中方探讨达成中长期战略稳定关系的可能性。由于其“反建制”、“非传统”的特质，特朗普政府有条件突破传统建制派在对华政策上的条条框框，做出超前思考。不过值得注意的是，美国三权分立的政治制度、美国建制派与特朗普政府之间的紧张关系，都有可能对中美两国建立中长期战略稳定的努力造成重大阻碍。

　　历史经验表明，每当美国政府行政当局试图在中美关系上取得突破时，国会等其他政治力量就会试图“平衡”行政当局的努力，而且后者的尝试往往具有美国国内法基础，因此更为持久。这一制度设计决定了美国政府行政当局对华政策很难摆脱战略界的“地心引力”。这是中美两国政府推动双边关系发展过程中需要高度关注的问题。

　　余 论

　　冷战后美国对华战略逐渐趋向强硬是一个总趋势。显然，特朗普政府任内中美关系也不会一帆风顺。在看到这一趋势的同时，也须注意到，以塑造影响中国为最终目标的“接触”逐渐演变为纯粹基于美国近中期利益的接触，实际上意味着中美关系正变得更为平衡、平等。从现象层面看，中美关系似乎比过去困难了，但这是两个日益居于平等地位的大国重新建构稳定关系的必经阶段。

　　奥巴马政府后期中美关系短暂而朦胧的“新均衡”苗头、特朗普政府主动思考“修昔底德陷阱”问题、考虑40—50年后的美中关系等现象都说明，当两国都接受、适应了“体系内两强”的位置后，两国关系或许有可能达成新的稳定态势。

　　由于美国的政治体制原因，未来中美两国要出现持久的新战略均衡，既需要中美两国的综合国力进一步均衡，需要两国多轮的博弈与斗争，也需要美国不同观点的政府反复摸索，直到在美国国内形成新的共识。特朗普政府未来在对华战略上的探索，正是这个过程中的重要一步。

　　作者系中国现代国际关系研究院美国所所长,院长办公室主任

　　由于美国的政治体制原因，未来中美两国要出现持久的新战略均衡，既需要中美两国的综合国力进一步均衡，需要两国多轮的博弈与斗争，也需要美国不同观点的政府反复摸索，直到在美国国内形成新的共识。

　　唐纳德•特朗普当选美国第45任总统后，“出人意料”是各界的普遍反映，“不确定性”成为展望其对外战略包括对华战略时最常用的一个词。

　　确实，特朗普在涉华问题上有过多次惊人的言行：在竞选期间，宣称将对来自中国的进口商品征收45%的关税，上任后第一天就将中国定为汇率操纵国;当选总统后，又公然与蔡英文通话、质疑美国长期执行的“一中”政策。

　　不过，2017年1月上任后，其对华政策实践相对谨慎。特别是4月6-7日，中美元首在海湖庄园举行峰会后，特朗普政府对华态度转向积极，例如放弃了“认定中国为汇率操纵国”的竞选承诺、与中国在朝核等问题上展开积极合作等。

　　那么，在这些“出人意表”和“惊人转向”背后，特朗普政府的对华战略是否构成美国对华战略的一次重大断裂或者突然转向?它是否将偏离过去几十年美国两党历届政府形成的对华战略主流?

　　本文将回顾冷战结束以来美国历届政府对华战略演变，试图寻找这些变化的逻辑线索，并以此为背景尝试理解特朗普及其团队的对华态度。

　　“内外—强弱”格局下的“接触”战略

　　从1972年中美关系“破冰”开始，美国一直将其对华战略称为“接触”。20世纪70年代到80年代，美国对华战略服从、服务于美国冷战战略。中美关系始终在共同应对苏联威胁这一外部动力的推进下展开。1978年年底中国改革开放后，中美经贸、人文交流渐次发展，两国关系的内生性动力开始生长，但仍然相当有限。例如，1989年中美双边贸易额虽然达到177亿美元，比1978年的10亿美元左右增长巨大，但这也只占到美国对外贸易总额的1.65%。1989年后，东欧剧变、苏联解体、冷战结束，国际格局发生翻天覆地的变化，中美关系的外部动力丧失，中美关系陷入低谷。

　　1992年年底之后，中国国内改革开放再次提速。与此同时，在美国商界大力游说下，美国总统比尔•克林顿于1994年决定最惠国待遇与中国人权问题“脱钩”。美国对华战略迅速转向“更宽广的接触”。

　　克林顿政府在其对华战略表述中始终使用“接触”战略的说法，并且在政府战略文件中论述了“接触”战略背后的逻辑：其核心是通过接触、交往，将中国拉进其主导的国际体系，使中国成为体系内的支持性力量而非相反。美国在获取战略利益与经济收益的同时，希望通过交往塑造和影响中国的发展方向，使中国政治、经济、社会、外交诸方面向着美国所乐见的方向发展。

　　正如兹比格涅夫•布热津斯基指出的，克林顿在做出“最惠国”与人权问题脱钩的决定时的考虑是，“从长期看，随着中国接受国际规则，并融入更大程度的相互依赖，它将会不可避免地日益尊重人权”。“通过交往可以促使中国变化”是冷战后美国对华战略的基本前提假定。美国对华战略的后续发展变化，都是从这一逻辑起点展开的。

　　从中国的视角看，“接触”战略首先是美国对华交往、合作，但同时也包含着防范、强制、影响、渗透、演变、限制等更为消极的成分。不过整体而言，“接触”战略的积极面远大于消极面。1978年启动改革开放后，中国恰好执行了以“融入”为主要内容的对外战略。中国希望通过融入由美国和西方国家长期主导的国际体系，以实现经济和社会现代化，同时努力保持本国政治制度、外交政策和文化认同上的独立性。

　　易言之，中国面对国际体系要“融进去”、美国作为体系内的“领导国家”要把中国“拉进来”，两国在战略的“前端”形成了一种战略契合。与此同时，两国在各自战略的“终端”存在着明显分歧，美国试图影响中国，而中国希望保持特色。但是由于中国融入国际体系是一个相当长的历史进程，在完成进程之前既无须也无法验证中美哪一方的战略“终端”能够实现。

　　在抵达“验证时刻”之前，“接触—融入”的战略默契为两国关系提供了观念层次的稳定框架，并指导了两国的具体政策，让双方克服了1995—1996年台海、1999年“炸馆”以及2001年南海“撞机”事件等突发危机的冲击。

　　显然，中美两国在这一时期的战略选择，根本上是由两国在国际体系中的位置决定的。1978年年底以及其后相当长一段时间内，中美两国在国际体系中是“内外—强弱”关系：美国居于其领导的国际体系之内;是体系内的最强国。中国部分地处于国际体系之外，相对美国而言综合国力较弱。在这样一个格局之下，中国逐渐向西方主导的国际体系靠拢、学习、融入，经济体制转向市场化，外交告别革命者角色而转向国际体系的维护者，政治与社会释放出了勃勃生机。从西方视角看，这意味着中国与其差异性的逐渐缩小。美国是一个有着强烈理想主义外交传统的国家。至少从19世纪末起，在美国战略界主流观念中，中国始终是一个值得同情的“弱者”，是一个通过“接触”可以塑造、影响、改造甚至“拯救”的对象。这是美国对华“接触”战略的国内战略文化基础。

　　布什政府的“接触 防范”

　　2001年1月，乔治•沃克•布什入主白宫，给美国对华“接触”战略带来了一次短暂“断裂”。布什在竞选期间即宣称，上任后“将重新定义中美关系。中国是‘战略竞争者’，而非战略伙伴”。2001年4月1日发生的南海“撞机”事件导致中美关系高度紧张。布什在台湾问题上也咄咄逼人，誓言将“不惜代价保卫台湾”。耐人寻味的是，布什在中美关系定位与台湾问题上的“断裂”，与16年后同为共和党总统当选人的特朗普的选择颇为“神似”。

　　不过，中美关系的紧张很快推动布什政府重新思考其对华战略选择。9•11事件后，美国全球战略重点发生根本转折。反恐问题与中东地区成为美国全球战略的焦点，布什政府对华战略逐渐回归“接触”主流。

　　布什政府执政八年中，中美两国逐渐走出“内外—强弱”格局，这是其对华战略演变背后的基本结构因素。中国综合国力崛起速度惊人。在中美建交的1979年，中国的经济规模仅为美国的4.5%。到布什担任总统的2001年，这一比例已变成18.8%。到其两个任期结束后的2009年，这一比例又变为37.8%。

　　中国在2001年年底加入了世界贸易组织，标志着中国融入国际体系的最后一个重大目标达成。中美货物贸易额从2001年的1214亿美元增长到了2008年的4075亿美元，占美国对外货物贸易的比重从5.1%增长到了9.3%。中国在世界主要机构以及在全球和地区主要议题上发挥着越来越重要的作用。

　　总而言之，中国综合国力虽与美国仍有明显差距，但是两国“内外—强弱”的关系开始逐渐向“体系内(非对称的)两个大国”的方向演变。这个变化不仅是1978年中国开始改革开放以来的第一次，甚至也是中美关系史上的第一次。中美关系的“内生动力”不断增长。美国不再仅仅因为外部因素(如历史上的应对苏联威胁与布什政府时期的反恐)而重视中国，中美经贸关系以及中国在国际问题上发挥的关键作用，使得美国已经无法忽视中国。

　　这一变化如此之大、战略影响如此之深，导致美国对华战略虽然在9•11事件后回到了传统脉络之上，但美国战略界在这八年中不断讨论着“中国崛起与美国的应对”这一主题，其战略逻辑也发生了一些微妙变化。

　　在布什政府两个任期中，两位国务院高官的两次对华政策演讲很好地代表了美国官方对华战略思考的演进。一个是2002年12月时任美国国务院政策规划办公室主任的理查德•哈斯发表的演讲《中国与中美关系的未来》。哈斯在演讲中提出更充分地“融入”战略。另一个是2005年9月时任美国副国务卿罗伯特•佐立克发表的《中国向何处去》的演讲。佐立克在演讲中提出中国应成为“负责任的利益攸关方”的说法。从这两篇政策讲话以及布什政府的其他一些战略文件中，能够大致看出美国对华战略逻辑的变化。

　　第一，认为中美两国“内外—强弱”格局已经终结。哈斯在演讲中明言，“过去30多年，美国的战略家们一直在辩论‘如何把中国拉入国际体系’。今天，在相当大的程度上，中国已经‘在里面’了”。佐立克称，“27年前(1978年)，中国极端贫困，并且被隔绝在世界之外……美国两党七任总统认识到中国的战略转变(改革开放)，并致力于将中国融入国际体系，使其成为体系中的一个完全的成员。(现在)巨龙已经崛起并融入世界。从联合国到世界贸易组织，从关于臭氧层消耗物质的协议到关于核武器的协定中国都是谈判桌上的玩家”。显然，美国官方已经清楚地认识到，“内外—强弱”格局已经终结，中国已经成长为世界主要大国并完成了融入国际体系的任务。

　　第二，认同中国是国际体系内的积极力量，但开始对中国如何运用新近获得的权力表现出一定疑虑。美国认为中国总体上仍然是一个“维持现状国家”。哈斯称，“市场活力取代了教条，中国出口计算机而非意识形态”。佐立克也明确表示，“中国不是苏联。中国不寻求传播反美极端意识形态，不认为要与资本主义制度进行你死我活的斗争。最重要的是，中国不认为其未来在于推翻国际体系的基本秩序。相反，中国领导人认为要取得未来的成功，需要与现代世界紧密连接”。

　　与此同时，以哈斯和佐立克为代表的美国战略界对“崛起并已进入国际体系中的中国”如何使用新获得的权力表达了疑虑。哈斯期待中国能够用崛起的权力支撑核不扩散等国际体系，同时要求中国降低关税、减少投资壁垒、推进法治、促进人权。佐立克在其演讲中提出，问题的关键在于，(中国崛起和融入之后)将如何使用自己的影响力。佐立克表达了对中国“经济重商主义”、知识产权、军事现代化、与所谓“流氓国家”的关系等问题上的疑虑。这些问题在布什政府第二任期内是中美关系中的主要问题。

　　第三，对其国内制度变化的期待逐渐降低。2002年布什政府第一份《国家安全战略》报告仍然用了颇长的篇幅强调中国国内政治问题。报告宣称，中国“民主发展对未来至关重要”，“中国对其未来的国家特性还需做出一系列重要选择”。报告仍然相信，到未来的某个时候中国会选择西方式的“政治与社会自由”，中国加入世界贸易组织会“推进中国的透明度与法治”。到2006年布什政府发布第二份《国家安全战略》报告时，有关期待中国国内政治变化的表述大幅减少，对中国的疑虑已经转向中国能否坚持和平发展，能否成为“负责任的利益攸关方”。出现这种变化，当然并不是因为美国对中国战略走向感到满意，而是因为美国开始感受到中国崛起在外交和军事层面带来的冲击，已顾不上对其内政过多地指手画脚了。

　　第四，更多地从大国博弈这一现实主义逻辑视角看待中美关系。与克林顿政府强调全球化的特征明显不同，布什政府更多的是从大国关系这一层次看待中美关系，其竞选和上任初期强调的“战略竞争者”是一种大国对抗逻辑;而在9•11事件之后，布什政府开始强调“大国合作应对非传统和新型挑战”。中国以及其他大国成为可以与美国合作的世界政治中的理性力量。这一逻辑在2002年布什政府公布的第一份《国家安全战略》报告中有着清楚的表述。报告称：“自从17世纪民族国家崛起以来 我们现在面临最好的机会，去建立一个大国在其中和平竞赛而非准备战争的世界。为应对恐怖暴力与混乱，世界大国都团结一致地站在同一边。”

　　第五，认为美国需要超越“接触”战略。既然中国已完成融入国际体系的任务，“接触”战略与新形势的相关性就显得不足了。无论哈斯还是佐立克都认为美国的“接触”战略是成功的，但在“总体成功”的判断之下，两人都提出了美国对华战略的下一步该怎么走的问题。哈斯直言，“为‘接触’而接触是不够的”。佐立克认为，美国的对华战略需要“超越向中国打开大门、欢迎其成为国际体系一员”的阶段，而应当转而“促使中国成为负责任的利益攸关方”。

　　实际上，在美国政府之外，学界、媒体开始对“接触”及其背后的战略逻辑做出更为严厉的批判。孟捷慕在其《中国幻想曲》一书中直接批判了“接触”战略的战略前提，即通过与中国接触，中国的政治体制与外交取向会向着美国所乐见的方向发展。这一判断在当时的美国战略界显得相当另类和极端。但十年后的今天再回看这一判断，似已被美国战略界主流接受。

　　作为“超越接触”的方案，佐立克在其演讲中提到一个关键的对华战略术语：“两面下注”。“对中国将如何使用新获得的权力的不确定，将导致美国和其他国家在对华关系上采取‘两面下注’的做法。”在布什政府的第二任期内，“两面下注”逐渐成为一个被美国政府与战略界广泛使用的概念。对于“两面下注”，美国学者麦艾文的解释是：“一方面继续强调接触与融合机制，另一方面则通过与其他亚洲国家开展安全合作、加强本国军事力量现代化等方式，对对方进行现实主义风格的制衡。”

　　“两面下注”被越来越广泛地使用，代表着布什政府对华战略在传统的“接触”战略基础上开始强调新的要素，即“防范”。“两面下注”的战略逻辑实际上是“接触 防范”。在布什政府任内美国一方面继续加强与中国的合作，中美关系的广度与深度都在强化;另一方面，强化与日本等盟友的关系，大力提升美印关系等。这些都是其对华“两面下注”的典型政策。较20世纪80年代和90年代，美国对华战略的消极面在上升，但这种消极面主要还是针对“远忧”、针对一种“可能性”所做的防范措施。

　　奥巴马政府2009年上台执政时，美国正处于严重的金融和经济危机当中，而中国则在全球危机背景下维持超高速增长，中美“体系内两强”定位已经比较清晰。曾任奥巴马政府国家安全委员会亚洲事务高级主任的杰弗里•贝德在论述奥巴马政府外交战略的前提时，首先提出的就是“亚太地区在美国外交政策中应获得更优先的地位……在亚太地区甚至在全世界，最近战略性的变化就是中国的兴起”。

　　显然，奥巴马政府清醒地认识到了国际格局的重大变化，因此对中美关系高度重视。其执政第一年也顺利实现了对华政策的平稳过渡，并未出现历史上不同政党的美国总统上台后总要经历“学习曲线”的问题。然而好景不长，在多种因素共同作用下，从2009年年底开始，中美关系开始进入下行周期。在其后的七年里，尽管中美关系未出现重大突发危机，但是却出现了几轮较明显的波动：第一轮大致从2009年年底哥本哈根气候峰会开始到2011年春季中国领导人访美参加核安全峰会为止;第二轮从2013年11月美国反制中国宣布东海防空识别区开始，到2014年春季两国开始筹备当年战略与经济对话为止;第三轮则大致从2015年年初开始，到当年9月中国领导人访美为止。这几次波动出现的频率之高、对战略互信的影响之深，为冷战结束以来所仅见。

　　奥巴马政府的“接触 规制”

　　在起伏不定的现象之下，奥巴马政府对华战略出现了如下特点。

　　第一，总体看，奥巴马任内中美关系仍取得了长足的发展。两国领导人的会晤次数与深度远超过往，两国政府间以战略与经济对话、人文交流高层磋商为代表的对话机制深入发展，两国经贸人文交流日益深入，两军交流突破了过去缺乏持续性的困境建立了初步的危机管控机制和相互信任措施。在奥巴马政府第二个任期内，中美在应对气候变化上取得了突破性进展，共同引领了这一进程，促成巴黎气候峰会成功举办。此外，两国在朝核、伊朗核问题上有效合作，在国际货币基金组织等全球治理机制改革方面，美国支持了中国获取更大国际空间的努力。总之，奥巴马政府任内，中美两国合作范围之广、对世界的影响程度之深都是前所未有的。

　　第二，对华战略中消极面明显上升。如2010年《国家安全战略》报告还是一般性地关注了中国的军事现代化和如何运用外交力量，与小布什政府时期差别不大;到了2015年的《国家安全战略》报告，美国不仅在安全领域的关切大幅上升，在“持续监督中国军事现代化”之外，又加上了对可能“使用武力恐吓来解决领土争议”的警惕，宣称要“基于力量来管理分歧，坚持让中国在从海上安全到人权的各种问题上遵守国际制度、尊重国际规范”。

　　从具体政策层面看，中美经济、外交、军事摩擦都时常出现。在一些重点问题领域，奥巴马政府对华实行了强硬的“选择性推回”做法。如2013年11月中国宣布东海防空识别区后，美军带头派遣军机挑战;美国司法部2014年5月以所谓“网络窃密”为由，发出起诉;2015年9月中国领导人访美前夕，美国媒体放风称要就所谓“网络窃密”问题进行制裁;中国在南海开始岛礁吹填工程后，美国海军增加了所谓“自由航行行动”的频率与行动的挑衅性，并不断通过媒体大肆渲染，不断拉抬两国之间的紧张气氛。

　　第三，奥巴马政府的对华战略无论是积极面还是消极面都显示出较强的自由主义色彩。美国任何一届政府的对外战略当然都兼具现实主义成分和自由主义成分，但与布什政府相比，奥巴马政府战略选择中的自由主义色彩更为突出。

　　一是从地区视角处理中美关系。奥巴马政府几乎没有提出单独的对华战略论述，而是将对华战略置于以“再平衡”为代表的亚太地区战略之内。时任国务卿希拉里•克林顿2011年10月非常清楚地指出，“我们将继续把我们与中国的关系嵌入到由安全盟友、经济网络和社会联结所组成的更宽广的地区框架之中”。美国更多地使用“盟友牌”“伙伴牌”，不仅强化了日美同盟，推动其亚太盟友体系走向网络化，而且与越南、缅甸等国家关系都有重大突破;力推排斥中国的跨太平洋伙伴关系协定(tpp)，且多次从中美国际经济领导力竞争的视角解读这一协定，宣称不能让中国制定游戏规则。

　　二是强调国际制度，更加重视动员多边力量来限制中国的行为。美国2010年《国家安全战略》报告宣称，美国将持续接触中国，“这种接触将加强基于权利与责任的国际秩序。交通规则必须被遵守。这些国家如果打破规则，将会产生代价”。奥巴马政府更多地使用“规则牌”，支持菲律宾到国际仲裁庭提起所谓“南海仲裁案”，向中国施压;美国虽未加入《联合国海洋法公约》，却以捍卫“航行自由”为借口大肆炒作南海问题;在网络安全问题上 反复要求遵守网络空间的“交通规则”。

　　三是高度重视全球议程合作。奥巴马政府期间，中美两国在合力应对全球金融危机、带头应对气候变化等方面的合作是两国关系中“正能量”的主要来源。

　　第四，值得注意的是，在奥巴马第二任期的后期，中美关系出现了走向新的战略均衡的苗头。这表现在两国关系虽然持续紧张、多次下行，但是始终没有破局，也未坠入美俄关系那样的“新冷战”状态。每次困难局面持续一段时间，双边关系就会回摆。南海、网络等重大议题虽未彻底解决，但是又都先后趋于稳定或者降温。这似乎表明，两国关系在面临新“上限”的同时，也逐渐形成新“下限”。之所以能够出现新的战略均衡苗头，从“技术层面”看，一是因为两国领导人在中美关系出现困难时都表现出愿意妥协、希望将中美关系拉回正轨的强烈意愿，二是两国领导人以及政府部门之间建立了颇为稳定而高频率的高层交往机制。但是从更根本的结构性原因来看，当中美都逐渐适应、接受“体系内两强”的定位之后，形成新的均衡与稳定或许只是时间问题。

　　在奥巴马政府一方面坚持“接触”、另一方面利用国际制度强化对中国的“管控”与“引导”(亦即“规制”)的同时，美国战略界对华判断在奥巴马两个任期内明显负面化。其间至少有两次比较大的对华战略讨论或辩论。第一次大致从2008年到2010年前后，美国战略界兴起所谓“中国强硬论”的讨论。美国国内越来越多的人批评中国在处理美国对台售武、美国总统接见达赖等问题上态度极为强硬。更多的美国学者开始呼应孟捷慕的观点，“与那些主张更紧密地接触中国的西方人所期待的不同，中国不会变得更加自由化。”

　　第二次讨论发生在大选前的2015年。这次讨论参与的人数之多、对美国近几十年对华战略的质疑程度之深，都是多年未见的。与上一场辩论主要聚焦于中国外交是否“变得强硬”不同，这场辩论在更大、更深的程度上以中国国内的发展为背景。十八大后，中国加强意识形态工作、制定《境外非政府组织境内活动管理法》等立法议程成为美国战略界辩论的主要议题。对中国外交的辩论则认为其已经告别“韬光养晦”阶段，围绕中美网络安全争议、南海问题、中国是否要在现行国际体系之外构建平行体系等问题展开。一些声音宣称中国“现在是且在未来几十年中都将是美国最主要的竞争者” 批评美国过去“过多地关心接触、融入和援助”，应实质性修改对华战略，“需要一个新的大战略，其核心是平衡中国国力的崛起，而不是继续帮助它上升”。

　　这种极端的论调意味着美国部分人对中国的看法从“无法阻止中国崛起、只能塑造中国方向”的“接触”转到“无法阻止中国崛起、也无法塑造中国方向”的焦虑，再变为要“想办法制衡甚至阻止中国崛起”的急切。这部分人在美国战略界虽然不是主流但其动向值得注意，他们对特朗普总统身边某些谋士的观点也有影响。

　　通过对冷战后美国历届政府对华战略逻辑演进历史的分析，或许有助于我们更好地理解特朗普迄今为止的种种涉华言行，理解他在一个什么样的逻辑起点上、什么样的战略环境中制定对华战略，并对其战略走向做出一些初步判断。

　　从冷战后美国对华战略逻辑的演变历程看，结构性因素是决定美国对华战略走向的决定性因素。近30年来，中美关系经历了从“内外—强弱”关系逐渐走向“体系内两强”的过程。与此相适应，美国对华战略自然也要经历一个调整、适应的过程。一方面，冷战结束后近30年的历史显示，中美两国综合国力的差距不断缩小，而中国国家发展方向与美国的“期待”之间差距越来越明显。由于美方越来越认定崛起的中国不会变得“更像美国”，甚至可能成为其挑战者，因此对华焦虑感越来越强，越来越倾向采取直接、强硬的手段来应对中国，美国对华战略中的消极面比例越来越大。这就表现为美国对华战略从“接触”逐渐演变为“接触 防范”，再演变到“接触 规制”的过程。

　　与此同时，中美关系内生动力逐渐增长、日趋强大。两国经济和社会相互依存程度很强，两国在全球和地区事务上密切合作，阻止了美国对华战略中越来越强的彻底颠覆整体战略的负面冲动，给中美关系提供了“托底”。这两方面组合在一起，就规定了美国对华战略的整体框架、发展趋势以及变化的边界与限度。

　　特朗普政府：“互惠”交往?

　　特朗普的个性或许追求标新立异，其反建制色彩也势必给其内外战略带来很多“非传统”“非常规”的特性，但是从其竞选期间以及胜选、上任后的涉华言行看，特朗普并未超越冷战后美国对华战略的框架。

　　其一，特朗普在竞选期间的对华强硬态度与其说是其个人或团队的标新立异，不如说是美国从民间到战略界对华观点的一个折射。民主党候选人以及美国两党建制派或许并不同意特朗普的具体涉华说法或者内在逻辑，但是在“对华需要更加强硬”上是高度一致的。如前述所谓“平衡中国崛起而非帮助中国崛起”的声音，与特朗普竞选期间的谋士彼得•纳瓦罗等人的主张颇为相似。可以说，即便希拉里•克林顿赢得2016年大选，其对华战略也将是更加强硬的。

　　其二，特朗普上任后，其涉华言论及动作总体趋向谨慎、稳健，特别是海湖庄园峰会后，对华政策基调趋于积极，都与中美关系强大内生动力所带来的稳定性有关。面对中美关系现实，特朗普完成“学习曲线”的过程似乎比外界预计还要快些。

　　其三，从议题看，特朗普上任后，其在对华外交上最重视的是朝核与中美经贸关系。而无论是在奥巴马政府的政策实践还是在希拉里•克林顿的竞选主张中，这两个议题也是最关键的议题。奥巴马在与特朗普“交接工作”时，交代最多的问题就是朝核问题。

　　其四，特朗普外交政策上意识形态色彩较弱。特朗普也曾批评中国的政治制度和意识形态，但从未表现出要“塑造”和“影响”中国方向的意图。这一点表面看起来比较突兀，似乎与美国长期对华战略框架不同。但如果再进一步思考，美国战略界对于通过“接触”塑造和改变中国战略方向的期待近年来逐渐弱化，对华“接触”战略正在走向普通意义上的接触。特朗普在意识形态领域的变化虽然有些突兀，但与美国对华战略逻辑演变的大方向并不冲突。

　　其五，特朗普主要从中美竞争的角度审视中美关系，并未将美国对华战略放在全球化、全球制度的层面去考虑。特朗普本人对国际体系更是表现出了强烈的怀疑和摒弃的态度。也就是说，特朗普在看待中美关系的层次上倾向于国家层面而非全球层面，这与冷战后美国共和党政府倾向从大国博弈层次看待中美关系的取向一致。

　　从这几个方面看特朗普政府迄今的对华政策已经显示出较强的连续性。将特朗普对华态度放到冷战后美国对华战略的时间轴上观察，就能看出特朗普的诸多言行只是美国过去几十年对华战略逻辑演变基础上带有个人特色的一次新尝试，是两国关系的再次磨合。

　　特朗普及其领导下的美国政府行政当局在对华政策和态度上当然会有其独特性。这些独特之处部分地来自特朗普及其团队的特点，部分地由中美关系所处的最新历史阶段所赋予。

　　第一，“互惠”或将成为特朗普政府对华战略的主要目标。中美之间的接触依然频密，但“通过交往塑造中国”的“接触”确已走到尽头。可以印证这一变化的是，从2015年对华战略大辩论开始，“互惠”越来越成为美国战略界、商界讨论中美关系时的“关键词”。美方越来越多的人抱怨中国的市场与社会对美国的开放程度远不及美国市场及社会对中国开放的程度，导致美国在中美交往中“吃亏”。

　　需要指出的是，美国相关人士当然是从美国角度讨论中美关系的互惠。这种抱怨是否公正不是本文要讨论的内容，更值得关注的则是所谓互惠讨论之下的逻辑：当美国自视为体系内的领导国家、而视中国为可以塑造、影响的相对弱小的对象时，美国可以接受其眼中的不对等、不互惠情况;而当中美差距日益缩小，对华交往的“塑造”意味已基本消失，美国就很难再接受其眼中的“不公平”现象了。显然，这一变化反映了美国对华战略自信的下降。

　　美国战略界有关中美关系互惠性的讨论，与特朗普个人在对外关系中强调相对收益的特点完全契合。特朗普倾向于从零和的视角看待中美经济交往，在竞选中多次表达中国在经济上“占了美国便宜”的观点。“美国与中国在经济上相互竞争，而美国正在输掉这场战争”。“中国公司与美国做生意很容易，但美国公司与中国做生意就没那么容易。我们进入中国做生意要支付巨额税收，可当中国对我们出售东西时，我们却没有收税”。

　　第二，在行为方式上，特朗普政府表现出明显的“交易型”特征。特朗普一直自称是善于谈判的“交易大师”，著有《交易的艺术》一书。在其商业生涯中，特朗普颇善诡道，有时以并不光彩的手腕迫使商业对手达成协议。在竞选中，特朗普就宣称“不要忘记我们手中有对付中国的牌”。他认为，中国对美国市场的依赖大于美国对中国市场的依赖。美国对中国有巨大的经济牵制力，美国只是没有将其转化为优势。

　　当选美国总统后，特朗普在对华政策上表现出明显的“议题联系”的做法。在与台湾地区领导人通话引起轩然大波后，特朗普2016年12月11日在接受美国福克斯新闻专访时说：“我充分了解‘一中’政策。但是除非我们能在贸易等问题上与中国达成一个交易，否则我不知道我们为什么要受‘一中’的限制。”这番言论直接将中美经济关系与“一中”政策挂钩。在海湖庄园峰会后，特朗普又于2017年4月11日发表推文称，“如果中国帮助解决朝核问题，将从美国获得有利得多的贸易协议”，又将中美经济关系与朝核问题挂钩。

　　值得注意的是，特朗普迄今在与中国“交易”的过程中，并未做出多少实质性让步来作为筹码。特朗普的做法主要是利用美国强大的实力对中国施加心理压力，例如宣称不受“一中”约束、指定中国为“汇率操纵国”、对中国商品施加高额关税、在朝鲜半岛周边制造军事紧张局势等，随后再以承诺“不改变现状”(如回到“一个中国”政策、不指定中国为“汇率操纵国”或不对朝鲜使用武力等)作为交易筹码，换取中国满足其要求。当然特朗普的做法并非全然虚张声势。特朗普拿经贸问题作筹码，与前述的“互惠论”有直接关系。美国战略界要求在经贸问题上向中国施压的声音确实很高。特朗普拿“一个中国”政策做文章，也与美国战略界近年来日益上升的“对台亏欠论”有关。尽管美国战略界主流反对特朗普改变“一个中国”政策，但是要求反思或在这一政策框架内向台湾方面更多倾斜的声音非常普遍。也就是说，特朗普拿经贸、台湾地区等问题威胁中国：要么美国改变现行政策;要么中国在其他问题上做出让步，以换取美国维持现行政策框架。

　　第三，特朗普政府政府内部力量的此消彼长，是决定近中期特朗普对华战略的最大变量。特朗普政府是美国历史上组建最慢的一届政府，迄今多数中级政府官员仍未到位。更重要的是，特朗普政府内部矛盾颇多，斗争激烈。国家安全事务助理迈克尔•弗林就职未满一个月即被迫辞职已经说明问题。

　　未来特朗普政府内各派政治力量的消长将对其内外战略包括对华战略走向产生重要影响。这种内部博弈可能在三个层面展开：

　　一是特朗普政府内部，“美国优先”外交政策的主张者与其政府内某些被认为是“国际主义”者之间的博弈。前者一般认为以白宫首席战略师班农、国家贸易委员会主席纳瓦罗等前特朗普竞选团队成员为代表;后者则主要包括财政部长努钦，以及国家安全事务助理麦克马斯特、国家经济委员会加里•科恩等人。美国舆论也在持续猜测特朗普的女婿库什纳与这两派人马之间的关系。

　　二是在政府内部白宫与其他官僚机构之间的博弈。特朗普上任后，其决策表现出较为明显的“小圈子决策”风格，高度依赖白宫团队，并由此形成了“重白宫、轻传统官僚机构”的决策特征。以国务院为代表的美国政府官僚机构面临边缘化的风险。政府部门中层官员“人手不够”在客观上也弱化了传统官僚机构的作用。这一局面当然不会一直持续下去，而且在官僚机构影响力逐渐回摆的过程中，也不能排除这些机构“主动作为”甚至制造事端，藉此扩大其自身影响力的可能。

　　三是特朗普主导的政府行政部门与行政部门之外的两党建制派的博弈。正如特朗普政府开局几个月的经历所揭示的，这一对矛盾将是特朗普执政地位面临的最大不确定因素。这一矛盾的发展走向，将在相当大的程度上决定特朗普政府的作为空间。

　　概括而言，特朗普政府未来的对华战略可能向四种类型演变：“美国优先”背景下的合作、“美国优先”背景下的对抗、大国合作、大国对抗(如上图)。特朗普政府内部各派政治力量的消长(纵坐标)，将决定美国对华战略是在大国博弈背景下还是在“美国优先”背景下演变;中美之间的互动(横坐标)，将决定美国对华战略是以合作为基调还是以对抗为基调。截至特朗普上任百日，从中美两国的互动情况看，美国对华战略似显示出从“美国优先”背景下的冲突向大国合作方向演变的趋势 但这一趋势能否确定、是否能够持续下去，仍需持续观察。

　　第四，特朗普政府的“非传统”属性也给中美关系突破传统框架、达成战略稳定提供了某种可能性。尽管特朗普政府在近中期战略以及具体的政策层面表现出战略性不强的特征，但是在其与中国打交道的过程中，则始终强调从历史的高度审视中美关系的必要性。从这一层次看，似乎有具有“大战略”思维。例如国务卿蒂勒森则多次在不同场合表示，正在与中方探讨“未来50年的中美关系”，包括美国的“一中政策”、朝鲜半岛问题以及南海问题等。

　　这些表态显示，特朗普政府有意愿与中方探讨达成中长期战略稳定关系的可能性。由于其“反建制”、“非传统”的特质，特朗普政府有条件突破传统建制派在对华政策上的条条框框，做出超前思考。不过值得注意的是，美国三权分立的政治制度、美国建制派与特朗普政府之间的紧张关系，都有可能对中美两国建立中长期战略稳定的努力造成重大阻碍。

　　历史经验表明，每当美国政府行政当局试图在中美关系上取得突破时，国会等其他政治力量就会试图“平衡”行政当局的努力，而且后者的尝试往往具有美国国内法基础，因此更为持久。这一制度设计决定了美国政府行政当局对华政策很难摆脱战略界的“地心引力”。这是中美两国政府推动双边关系发展过程中需要高度关注的问题。

　　余 论

　　冷战后美国对华战略逐渐趋向强硬是一个总趋势。显然，特朗普政府任内中美关系也不会一帆风顺。在看到这一趋势的同时，也须注意到，以塑造影响中国为最终目标的“接触”逐渐演变为纯粹基于美国近中期利益的接触，实际上意味着中美关系正变得更为平衡、平等。从现象层面看，中美关系似乎比过去困难了，但这是两个日益居于平等地位的大国重新建构稳定关系的必经阶段。

　　奥巴马政府后期中美关系短暂而朦胧的“新均衡”苗头、特朗普政府主动思考“修昔底德陷阱”问题、考虑40—50年后的美中关系等现象都说明，当两国都接受、适应了“体系内两强”的位置后，两国关系或许有可能达成新的稳定态势。

　　由于美国的政治体制原因，未来中美两国要出现持久的新战略均衡，既需要中美两国的综合国力进一步均衡，需要两国多轮的博弈与斗争，也需要美国不同观点的政府反复摸索，直到在美国国内形成新的共识。特朗普政府未来在对华战略上的探索，正是这个过程中的重要一步。

　　作者系中国现代国际关系研究院美国所所长,院长办公室主任