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《日本第一：对美国的启示》
作者: [美] 傅高义;上海译文出版社2016年3月出版
傅高义(ezra f. vogel，1930年7月-2020年12月20日)，在哈佛有着“中国先生”的称号，一直是受中国政府重视的汉学家和中国问题专家。主要作品有《邓小平时代》、《重振旗鼓》、《中美日关系的黄金时代》和《日本新中产阶级》等。本文由“钝角网”选编自《日本第一：对美国的启示》一书，标题为编者所拟。
在日本，不管对什么事情，每进行一次民意调查，总有些不满的回答：政府过于袒护大企业啦，政治家自私自利啦，官僚盛气凌人啦，学问不切实用啦，现代文明过分偏重于物质文明啦，通货膨胀过猛啦，住房情况太糟啦，等等。即使在经济高速发展的最兴盛时期，被调查的家庭，也会表达对经济的不满。可是，关于发展经济、建设城市、控制污染、取缔犯罪等问题，欧美各国政府是否比日本做得更好呢?这不妨问一问考察过外国的日本人。他们往往是遗憾地摇头，慨叹欧美各国为什么颓废到那般地步。欧美以外的国家的状况，不言而喻，那是更糟糕的。日本人虽然全部了解这些情况，但却马上转换话题，问起你来：“你看日本什么地方还不行?”这在外国人看来，日本人真是不知足啊!
日本政府为什么能够比其他国家更好地解决了当代社会面临的这些问题呢?日本是怎样选择和培养去解决这些问题的领导人的呢?那些身负重任的领导人们为什么能完成任务而不沉溺于私利私欲之中呢?为什么日本的官僚制度既不腐败又不脱离国民，而一直保持着能充分解决问题的权限呢?
官僚集团的构成：精英中的精英
日本由两个集团执掌大政方针：一个是以首相为首、包括各省大臣在内的政治家集团，另一个是高级官僚集团。与其他实行议会民主制的国家一样，首相由国会选举产生。可是，自一九五五年以来，自由民主党在国会中一直维持着第一大党的地位，国会的权限只是承认自民党所选出的总裁为首相而已。首相主要是从国会议员中任命内阁大臣及各厅的长官。通常，内阁的核心成员都是自民党各派系的首脑。
日本的政治家虽有权决策，但与美国的政治家相比，他们是不容易指挥官僚的。对于各省厅的人事，首相任命的只是大臣和政务次官，而实际左右各个省厅的却是官僚出身的事务次官，可以说各个省厅的重要事务，并非由政治家，而是由官僚们一手包办的。
这样一来，日本官僚的权限很大，相反，比起美国来，地方自治体的权力较小，司法部门对行政部门的权限也小。虽然大臣有相当大的权限，但比起美国的议会来，日本国会的权力较弱。在日本，许多行政法规是由官僚而不是由国会议员起草的。
所有的高级官僚都有足以炫耀的学历。全国共有二百万名大学生，其中最优秀者均集中在东京大学，这一点是为社会所公认的。进入这所大学，必须通过严格的入学考试。在东大中，法学部又占有特殊的位置。学生们在这里与其说是学政治学、法律学，不如说是在学如何当官执政。应届毕业生经过高等文官考试合格之后，才进入官厅工作。其中，成绩优秀的毕业生，可进入大藏省、通产省、外务省、经济企划厅等有权力的省厅。这些省厅每年各吸收二十几名精英学生进来，其中十五名左右为东大法学部毕业生。过去，东大法学部毕业生曾占十八九名，现在比以前放宽了一些，也放进一些其他大学的毕业生。其余的名额则为其他的国立大学，如京都大学、一桥大学以及庆应、早稻田等著名私立大学毕业生或东大的经济学部毕业生。这样培养出来的精英官僚，不仅有才能，而且为社会所尊敬。
每年总共有五百余名精英进入省厅工作，要求他们每一个人都是“全面手”。他们一进入机关大门，便按“论资排辈制度”的惯例行事。例如，每天十点上班，比普通职员要晚一个小时，因为惯例如此。可是，普通职员五点或六点钟下班，精英官僚则工作到九点或十点钟，星期六也不例外。他们总是准备承担额外的工作。工作忙时，就在机关里过夜。他们的薪水根据“论资排辈制度”晋升，但比在民间企业工作的同学，收入低一些。官厅的办公室较简陋，特别津贴也少。法律上未规定退休年龄，但几乎所有精英官僚都在五十五岁退职。一般官僚可以多干几年再退职，有的年过六十五岁，仍继续工作。日本的精英官僚要求为国献身，这一点其他国家大致相同。他们充分意识到自己是在处理国家大事，因此办事得当，就感到莫大的自豪。
这五百多名精英官僚结为一体，形成一种集团思想。他们有时不免受到某种程度的政治压力，但在过多干涉自己工作的政治家面前，官僚们能毫不犹豫地团结起来。工作以“课”为单位进行，“课”的工作如何，根据它对整个机关作出多大贡献来衡量。一个人在“课”内的评价如何，根据他能否同上下左右协调地工作来决定，上司是不会提升一个不能协调工作的人的。每个人在自己的“课”里发挥积极性，以保持本人在整个机关里的地位。
精英们按部就班，在一个岗位上工作二至四年。开头几年为见习期间，然后安排到地方、国外或机关的主要“课”里工作。他们历任两三个单位的职务之后，就可显出普通精英与超精英的差别来。特别有培养前途的人，被安排到大臣官房等有权力的部局里工作。这批人到了三十岁，就可以显出在同时进机关的人中，谁可能在二十年后当上事务次官。在五十岁前后，同期同学中几个出类拔萃的人，当上主要局的局长，其他的同学，则全体主动辞职。过不了很久，人们又会评论在局长当中谁最适合当事务次官。当现职的事务次官指名谁接他的班时，其他的同期同学则全体主动辞职。辞职并不是规定，而是惯例。辞职之后，他们的未来是有充分保证的。民间企业和各种政府团体的肥缺已为他们准备好了。他们还可以登上政界舞台。企业和团体欢迎他们，固然是因为欣赏他们的能力，但主要还是期望他成为本单位与原官厅之间的桥梁。因此，他们在辞职之后，仍然努力继续同原官厅的同事保持联系。
在官厅任职年深月久，同届同学中可能登上事务次官宝座的人选将越来越集中，到最后会集中到三四个人身上。一旦觉得自己可能当头头，还要干二十年才行。在美国，政府有权任命一些不甚有知识和经验的人去当各部门的第一把手，这使日本官僚惊叹不已。哪怕他是法律学家、学者或实业家，都有个隔行如隔山的问题，一个外行难道能胜任工作吗?在一个人地生疏的机关，怎么能够掌握确切的信息资料，对别人发号施令呢?他们带着这些疑问，并不完全是在讽刺地对访日的美国人说：“你们能从外面选拔有能耐的人，最大限度地发挥他的才能，把新的思想带进来……贵国的制度，实在令人不胜敬佩之至。”
同届同学的高级官僚们，不管在本部门，还是在别的部门，随着同时升级，交往也加深。这种交往关系，许多人开始于就读东大法学部时期，或者更早，开始于所谓尖子高中时期。当然，在同一省厅工作的人，接触机会多，容易亲密起来，但与其他单位的人也有交际的机会。互相了解了，就能更好地沟通思想，交换意见，比单纯的公文来往和公式会议上的讨论要方便得多，也容易估计到在某个问题上，其他的省厅会作何反应。一到四十岁，身居要职的官僚便要积极地利用与其他省厅的同届同学交际的机会。这样做，有利于顺利地进行工作，进而，在晋升到真正的高位时，这些交际会比以前发挥更大的作用。
权力都集中在正值壮年的内行人手中
在华盛顿，每当新政府诞生，总是任用新人为政府各部的部长，以求克服官僚主义的软、懒、散状态，这种做法已成惯例。这在日本人看来，是官厅部门完全屈服于总统的权力，等于失去官厅的自主性和无畏精神。而且，从长远来看，这也有碍于培养有才干的官僚。日本的高级官僚因平时办事不受别人横加干涉，他们以身为官僚而自信，善于互相配合，能大胆地发挥领导作用。如果他们不得不奉承外来的领导人，那就谈不上有什么自信和威信了。对他们来说，把第一把交椅让给外来的外行，是难以忍受的。
那么，日本是怎样做的呢?首先，精英官僚的人数少，所以他们无需去干许多下级官僚干的那些繁杂的事务性工作，能从大局出发考虑国计民生的大事。第二，日本的精英官僚常常与记者、政治家、各种审议会接触，每每需要向对方说明自己省厅的计划和见解。
为协商共同的问题，各省厅的主要官僚们还经常召开会议。每周举行的事务次官会议就是其中之一。为了在这样的会议上不使自己的单位落下坏名声，他们得敏感地了解舆论动向和其他单位的要求。当然，每个单位都各有自己的权限，所以，都能相应地发挥各自的行政效果，而不会一味听命于别的部门的意见。可是，因各省厅根据自己的判断采取的行动常会引起别的部门的不满，所以，各个省厅都为取得更好的成果而努力。这些高官要人同政界、实业界、新闻界频繁接触，互通声气，从而形成共同的见解。他们不愿意孤立，都希望努力工作，以取得为别人赞誉的好成绩，所以，无需像美国那样用免职的威胁来促其工作。
日本的官厅是如何保持精英官僚们的这种热情和干劲的呢?首先，他们退职的年龄都较早，使权力都集中在正值壮年的人手中，这些人都希望能在有生之年见证自己制定的政策的效果。再者，精英官僚的人数少，彼此间的关系紧密，互相切磋的要求强烈。他们因受同事的尊敬而敏求上进，也要善于体察同事的情绪。他们通过打麻将、打高尔夫球、宴会、周末旅行和逛酒吧等私人交往来消除彼此间的紧张关系。日本的官僚还善于互相帮助。这是因为他们知道，只有跟眼前的同事同心协力地工作，取得好成绩，自己才能有更好的发展。精英官僚社会地位高，还享有各种特权。他们的家属十分明白这样做大有好处，对他们加班加点毫无怨言。
政治家也承认官僚的优秀，因此，注意不得罪他们。国会议员没有自己的调查机构，因此，在专业问题上不得不依靠官僚。对官厅持批评态度的政治家很可能受到来自官厅的报复。譬如，官厅故意提供不完整的资料，政治家据此在国会上发表演讲，就会受窘蒙辱。之所以不常有这种情况，是因为国会议员清醒地知道与官僚搞好关系是上策。对国会议员来说，想要实现自己选区里的建设计划和提高大米收购价格等，无论如何得有官僚的协助。从政界来到官厅当大臣和政务次官的人，对于兴办公共事业、提高米价、帮助中小企业和增加福利预算等涉及政治家本分的问题，在某种程度上要发表意见。在处理农民、中小企业和大企业的利害关系时，这些政治家就要大讲特讲了。不过他们要掌握分寸，不能使国家的预算发生大变化。至于日常行政事务，都委托事务次官和其他官僚去办。
作为政治家，尽管能就有利害关系的问题行使相当大的发言权，但就拿首相来说，他自己的调查机构也是有限的，所以，他也知道，不挑官僚的毛病，与他们搞好关系，利用他们准备好的材料是上策。各省厅派遣三四名财政、外交、内政等方面的专家，以备首相就近咨询。他们在首相身边工作，但人们并不认为他们是效忠首相的心腹，而仅仅把他们看作是本单位和首相之间的联络员。实际上，首相并不独自制定政策。他只是同官僚们密切联系，把各省厅的意见综合起来，然后作为政策发表。总之，日本的官僚有许多特权和权限，以此来提高他们的士气，使他们有所建树。
政治家们和官僚的界限与关联
首相产生的经过同精英官僚的产生一样，也需要经年累月的培养过程，几无例外。一位首相，毕业于哪个大学虽不一定很重要，但要成为首相的候选人，就要先成为自民党内的一派之长，这至少需要二十年的时间。所谓派系，最初就是以将来有希望当首相的人物为中心的结合，派系内的成员可望在总裁选举中投本派之长一票。作为报答，可以在平日从本派之长那里得到经济上的援助，或者被安排担任国会里的主要职务。
成为派系之长的人有两种类型。一种是年轻时就当上了国会议员的“地道的政治家”。当选三四次，有六年以上议员资格，积累了作为国会议员的经验时，自民党的高层认为他是有前途的新生力量，就会任命他担任某个省厅的政务次官。当他历任过几个大臣职务之后，就建立自己的派系。有的人是接替某个引退的派系之长，也有人脱离某派系而独立。派系原则上在一九七六年取消了。可是，现在结成了与派系有同样机能的政策研究会来代替它。这个政策研究会不用说是共同对付在野党的，但同时又捍卫各自内部成员的利益。
另一种类型是从官界进入政界的人。当几年国会议员后，在被认为有前途时，便形成派系，这与前者相同。最近，有许多立志成为政治家的优秀青年，首先是进官厅工作，在那里取得社会威信和行政经验，再相机出马竞选国会议员。他们转入政界较早，有时三十来岁就出马竞选。当了国会议员并积累了一定的资历之后，就成为一个派系之长。在几位派系之长当中，最有希望当首相的就是这个官僚出身的政治家。他们有行政事务的经验，其卓越的才能已经得到证明，也不像政界那些从下面往上爬的政治家那样受到各种制约。从五十年代中期到今天，非官僚出身的首相只有三木、田中两人。这两个人是在特殊情况下崭露头角的，从他们占主导地位时的自民党内的情况来看，今后官僚出身的人可望当首相。
不管原是政界人物还是官僚出身的派系之长，至少历任六种重要职务，才能成为首相的候选人。所谓重要职务是指自民党干事长和重要省厅(大藏省、通产省、外务省、经济企划厅等)的大臣。当党的干事长，可以处理财政和党务，以积累经验。而即使当了大臣，因省厅的实际业务如上所述，是事务次官独自处理的，大臣本人不单独对省厅的工作方针下指示。可是，他需要善于掌握省厅内的主流的动向，与省厅的上层领导和党的领导人协调一致。另外，作为一个大臣，还要对本省的工作了如指掌，在社会上替本省说话。除了履行大臣的职责之外，还要关照本派系的党员，学会掌管派系工作的经验。
历任几个职务的各派系之长后，谁能当首相，还与各种因素有关：资格要老，要能同其他政界领导人打交道，要看各派系的动静和党内的气氛，要看时机与社会上的评价等等。最后决定首相人选的是党内的元老们，他们的决定在很大程度上也受上述因素的影响。过去二十年中，因政治妥协而诞生的首相，只有三木武夫首相。当时，两大派系之长互相牵制，党便选择了第三势力人物三木。虽是意外的决定，但他也曾历任上述被认为是当首相先决条件的各职位。
当首相的人都担任过一些有影响的省厅的大臣，又担任过国会里的重要职务，因此，与官僚和政治家们有几十年的亲密交往，必要时可以得到他们的帮助。在需要通过非正式途径了解情况和征求意见时，随时可以跟老部下、党内人士或有交情的新闻记者商量。在这一点上，英国的政党领导人和官僚完全没有私人交情，同日本大不相同。
首相在众议院里是议席最多的党的总裁，因此他是由多数党的党员来选定的。即使个人魅力无限，但如无法让中央政府有效运作，还是不会被选为首相的。政治经验丰富、富于领导能力并得到许多省厅协助的人物最有可能被选上来。当他碰到重要事项，不是他一个人的才智所能处理，可以交给下面的专家去解决。在美国，从未在华盛顿官僚体系内任过职，或者从未在首都工作过的人当选，对官僚们发号施令，这种做法使日本人大感不解。在日本人看来，这样做会挫伤高级官僚的自尊心和热情，提出外行或主观武断的政策，而这种模式导致的不够老练的、缺乏一贯性的方针，可能会把外交关系闹僵。
如何确保官僚集团不滥用职权
现在的官僚不像战前和战时在强大的天皇制下的官僚那样，有那么大的权力。但是，他们有卓越的才能和行政能力，所以，无论哪方面都重视他们的存在。大企业的领导人依靠官僚，政治家也一样，他们只有和官僚建立起亲密的合作关系，才能取得政治上的成功。
这种从政治压力下得到保护的官僚机构，在法国等其他国家也可见到，可是，据米歇尔·克罗泽看来，正是法国的官僚糟蹋了法国，使社会各阶层之间产生隔阂，导致精英官僚与群众脱离。日本是怎样使这种情况得以避免的呢?
日本的官僚虽有其相应的权力，但并未达到滥用其职权的程度。虽然他们会让有地位的实业家等着同他们见面，而且一个普通人，除非有当地政界代表的帮助，是不能直接见到高级官僚，当面向他提出问题的。有的官僚在解释政令时生硬无礼，答复问题时抱草率的态度，听取意见时满不在乎。可是，官僚的权力并未大到可以下命令。比如，在搜集信息时，他们需要民间自愿协助，日本官僚比起法国官僚来，必须更善于了解民间人士的想法。
民间人士之所以要协助官僚，是因为他们相信官僚正在踏踏实实地工作，而不仅仅是走形式。所以能产生如此信任，记者俱乐部起很大作用。记者俱乐部在各个省厅里都有，一般都位于大臣办公室或政务次官室旁边。这里有来自各报社、电台、电视台的一名或几名记者，一年到头总有二十人以上在这里工作。他们的任期一般为两年，派到这里的记者都是经过几年新闻工作实践的。他们要参加经常举行的记者招待会，掌握省厅的动态。每星期还要会见负主要责任的官僚，听特别报告。而且，他们还通过阅读省厅的刊物、材料，会见官僚，在记者俱乐部里互相交换情报，做到详细了解省厅的行政情况。当然，在这里工作的记者未必能把省厅所有的活动内容都变成消息公之于世，他们的报道有时要受到同行或官僚的约束，有时会被总编辑删去或否定。总编辑要求记者正确掌握省厅的精神。官厅在酝酿某一件事的过程中，时常向记者提供情况，因此，记者能预先看出最终会作出什么决定，读者从报道中也得以了解官厅的设想，例如修建铁路，最后的结论一出来，周围的居民也都明白了。报纸除了发表官厅的见解，还刊登与此有关的社论。在省厅作出与舆论不一致的决定时，社论也会进行无情的批评。社论与消息不同，它往往对政府采取批评的态度。因为人人都知道争议和批评政府有助于扩大销售量。
当然，一个记者通常是不应该报道他从非正常途径得到的不完全的信息的。即使读者要求知道关于省厅动向的详细情况，但作为省厅来说，不能逾越一定规矩，有时要把重要情况隐瞒起来。在这种情况下，记者就需要利用私人关系，或从非正式途径获取信息。这样得来的信息登出来有可能损害记者与官僚之间的关系，所以，一般都不用记者署名方式在大报上登载。这样做，可不必担心他与官僚之间的关系。周刊杂志的报道大多是对官僚来说不关痛痒的杂闻，但在官僚们采取了完全违背群众利益的行动时，这种杂志也会发表文章，进行批评，使他们不能等闲视之。
日本的许多舆论调查是以报社、官厅和首相府等为中心进行的。报社调查的结果要传遍全国各个角落，所以，报纸本身不能发表与舆论调查结果的倾向相反的社论和信息。另外，各个官厅和首相府进行的调查大体是关于政府的政策问题，因调查的结果要立即公之于世，因此，官僚们也不可能采取与调查结果相去太远的政策。这种直接连接官僚和舆论的机构，美国是没有的。
国会代表质询制度也是监督官僚工作的好方式。在代表质询时，在野党追究执政党的立法。可是，负责立法工作的是官僚。对官僚来说，国会是自己的工作受检验的场所。轮到自己提出的法案提交国会审议期间，要提心吊胆地在国会里等候。对议员来说，国会上的质询是追究政府的场所，为此，要特地做调查，要占有详细的材料，有时甚至要直接请教官僚，提什么问题质询才好。但不能因此就说，国会上的质询和答辩全是演戏。官僚们看到在野党议员对他们再三锤炼的法律草案那样吹毛求疵，盛气凌人，不免寒心。质询和答辩时间之长，也使他们满腹牢骚。但他们都意识到，在国会里值班是个重要的任务。如大藏省的官员在国会审议大藏省提出的预算草案期间，心情是十分紧张的，一旦通过，马上通过扩音器把主要情况告诉全大藏省的人，大家听了，莫不鼓掌称赞。
因在野党要利用代表质询之机攻击执政党和官僚，给他们制造困难，所以，官僚们担心他们提出的草案是否能获通过，害怕草案中有什么弱点被抓住，推迟通过或成为舆论批判的对象。因此，国会议员即使不通晓所有的立法，但在答辩时，需要充分说明官僚们起草的法律是为群众所接受的、符合国家利益的、合情合理的东西。
监督官僚制度的另一个机构是审议会。这是由著名的民间人士为审议国家面临的重要问题而组成的，类似美国的总统特别咨询委员会制度，但审议会的活动范围要比它广泛。除外务省以外，其他所有的省厅至少有一个审议会，一般都有几个。在那里讨论时事问题、政治组织、产业结构、税制等许多有关大局的问题。委员人数总共达二百名。此外，还根据讨论的内容召集许多临时委员会。在问题提到审议会上讨论之前，官僚们要仔细研究其中的基本问题，要判断主要的有关人士在这个问题上会采取什么立场，要事先想到可能遭到挑剔的地方。原则上，审议会的委员是作为个人选出来的，实际上他们是与有待解决的问题直接或间接有关的团体的代表。比如，在开关于工资问题的审议会时，劳资双方的代表就要出席，此外是通晓这个问题的评论家和教授，以中立的态度出席。到最后审议阶段，由这个中立委员掌握决定权。
审议会的任务原则上是提出建议。审议会对省厅提建议和劝告，官僚把它作为希望或要求向政府、国会提出。各种审议会拥有的权限和独立性都不一样，但总的说来，不管哪个审议会的意见都与省厅的意见相差无几。这样做，是因为审议会所需要的材料和数字都是省厅提供的，而作为省厅来说，往往清楚知道审议会希望得出的结论是什么，因此，能顺着审议会的想法选择材料和数字，提出能导致做出自己所希望的结论的调查报告。而且，审议会开完后，整理材料、写报告的也是官僚。通常，审议会的成员是不审阅官僚整理的文件的，因此，实际上，官僚可以相当灵活地去整理审议会的讨论内容。
虽说如此，但审议会的委员却都是有才干、有声望的人，绝非听任官僚摆布的人。所以在两种各有道理的观点交锋起来的时候，即使多数人后来表示支持省厅提出的方案，少数派有时还要诉诸舆论。审议会开会期间，审议会的成员有很多机会通过电视、报纸阐述自己的见解，如果舆论认为他的意见比省厅的方案更合情合理，省厅就要陷入困境。
不管官僚在手续上如何巧妙地下功夫，不和公众很好地通气，就经不住舆论的挑剔。即使审议会的任务只不过是在省厅提出的几个方案中加以选择，但在舆论面前，官僚们在提出结论时，还要经过一番细心周到的考虑。由于审议过程中不断报道情况，公众对省厅想法的理解逐渐加深，因此，在最后省厅方案获得通过时，大家也都知道理由所在，能够理解。这样一来，国会议员再表示反对就不容易了。因为大多数国民感到，这个决定是“我们日本人”做的，而不是占极少数的官僚们做的。
《日本第一：对美国的启示》
作者: [美] 傅高义;上海译文出版社2016年3月出版
傅高义(ezra f. vogel，1930年7月-2020年12月20日)，在哈佛有着“中国先生”的称号，一直是受中国政府重视的汉学家和中国问题专家。主要作品有《邓小平时代》、《重振旗鼓》、《中美日关系的黄金时代》和《日本新中产阶级》等。本文由“钝角网”选编自《日本第一：对美国的启示》一书，标题为编者所拟。
在日本，不管对什么事情，每进行一次民意调查，总有些不满的回答：政府过于袒护大企业啦，政治家自私自利啦，官僚盛气凌人啦，学问不切实用啦，现代文明过分偏重于物质文明啦，通货膨胀过猛啦，住房情况太糟啦，等等。即使在经济高速发展的最兴盛时期，被调查的家庭，也会表达对经济的不满。可是，关于发展经济、建设城市、控制污染、取缔犯罪等问题，欧美各国政府是否比日本做得更好呢?这不妨问一问考察过外国的日本人。他们往往是遗憾地摇头，慨叹欧美各国为什么颓废到那般地步。欧美以外的国家的状况，不言而喻，那是更糟糕的。日本人虽然全部了解这些情况，但却马上转换话题，问起你来：“你看日本什么地方还不行?”这在外国人看来，日本人真是不知足啊!
日本政府为什么能够比其他国家更好地解决了当代社会面临的这些问题呢?日本是怎样选择和培养去解决这些问题的领导人的呢?那些身负重任的领导人们为什么能完成任务而不沉溺于私利私欲之中呢?为什么日本的官僚制度既不腐败又不脱离国民，而一直保持着能充分解决问题的权限呢?
官僚集团的构成：精英中的精英
日本由两个集团执掌大政方针：一个是以首相为首、包括各省大臣在内的政治家集团，另一个是高级官僚集团。与其他实行议会民主制的国家一样，首相由国会选举产生。可是，自一九五五年以来，自由民主党在国会中一直维持着第一大党的地位，国会的权限只是承认自民党所选出的总裁为首相而已。首相主要是从国会议员中任命内阁大臣及各厅的长官。通常，内阁的核心成员都是自民党各派系的首脑。
日本的政治家虽有权决策，但与美国的政治家相比，他们是不容易指挥官僚的。对于各省厅的人事，首相任命的只是大臣和政务次官，而实际左右各个省厅的却是官僚出身的事务次官，可以说各个省厅的重要事务，并非由政治家，而是由官僚们一手包办的。
这样一来，日本官僚的权限很大，相反，比起美国来，地方自治体的权力较小，司法部门对行政部门的权限也小。虽然大臣有相当大的权限，但比起美国的议会来，日本国会的权力较弱。在日本，许多行政法规是由官僚而不是由国会议员起草的。
所有的高级官僚都有足以炫耀的学历。全国共有二百万名大学生，其中最优秀者均集中在东京大学，这一点是为社会所公认的。进入这所大学，必须通过严格的入学考试。在东大中，法学部又占有特殊的位置。学生们在这里与其说是学政治学、法律学，不如说是在学如何当官执政。应届毕业生经过高等文官考试合格之后，才进入官厅工作。其中，成绩优秀的毕业生，可进入大藏省、通产省、外务省、经济企划厅等有权力的省厅。这些省厅每年各吸收二十几名精英学生进来，其中十五名左右为东大法学部毕业生。过去，东大法学部毕业生曾占十八九名，现在比以前放宽了一些，也放进一些其他大学的毕业生。其余的名额则为其他的国立大学，如京都大学、一桥大学以及庆应、早稻田等著名私立大学毕业生或东大的经济学部毕业生。这样培养出来的精英官僚，不仅有才能，而且为社会所尊敬。
每年总共有五百余名精英进入省厅工作，要求他们每一个人都是“全面手”。他们一进入机关大门，便按“论资排辈制度”的惯例行事。例如，每天十点上班，比普通职员要晚一个小时，因为惯例如此。可是，普通职员五点或六点钟下班，精英官僚则工作到九点或十点钟，星期六也不例外。他们总是准备承担额外的工作。工作忙时，就在机关里过夜。他们的薪水根据“论资排辈制度”晋升，但比在民间企业工作的同学，收入低一些。官厅的办公室较简陋，特别津贴也少。法律上未规定退休年龄，但几乎所有精英官僚都在五十五岁退职。一般官僚可以多干几年再退职，有的年过六十五岁，仍继续工作。日本的精英官僚要求为国献身，这一点其他国家大致相同。他们充分意识到自己是在处理国家大事，因此办事得当，就感到莫大的自豪。
这五百多名精英官僚结为一体，形成一种集团思想。他们有时不免受到某种程度的政治压力，但在过多干涉自己工作的政治家面前，官僚们能毫不犹豫地团结起来。工作以“课”为单位进行，“课”的工作如何，根据它对整个机关作出多大贡献来衡量。一个人在“课”内的评价如何，根据他能否同上下左右协调地工作来决定，上司是不会提升一个不能协调工作的人的。每个人在自己的“课”里发挥积极性，以保持本人在整个机关里的地位。
精英们按部就班，在一个岗位上工作二至四年。开头几年为见习期间，然后安排到地方、国外或机关的主要“课”里工作。他们历任两三个单位的职务之后，就可显出普通精英与超精英的差别来。特别有培养前途的人，被安排到大臣官房等有权力的部局里工作。这批人到了三十岁，就可以显出在同时进机关的人中，谁可能在二十年后当上事务次官。在五十岁前后，同期同学中几个出类拔萃的人，当上主要局的局长，其他的同学，则全体主动辞职。过不了很久，人们又会评论在局长当中谁最适合当事务次官。当现职的事务次官指名谁接他的班时，其他的同期同学则全体主动辞职。辞职并不是规定，而是惯例。辞职之后，他们的未来是有充分保证的。民间企业和各种政府团体的肥缺已为他们准备好了。他们还可以登上政界舞台。企业和团体欢迎他们，固然是因为欣赏他们的能力，但主要还是期望他成为本单位与原官厅之间的桥梁。因此，他们在辞职之后，仍然努力继续同原官厅的同事保持联系。
在官厅任职年深月久，同届同学中可能登上事务次官宝座的人选将越来越集中，到最后会集中到三四个人身上。一旦觉得自己可能当头头，还要干二十年才行。在美国，政府有权任命一些不甚有知识和经验的人去当各部门的第一把手，这使日本官僚惊叹不已。哪怕他是法律学家、学者或实业家，都有个隔行如隔山的问题，一个外行难道能胜任工作吗?在一个人地生疏的机关，怎么能够掌握确切的信息资料，对别人发号施令呢?他们带着这些疑问，并不完全是在讽刺地对访日的美国人说：“你们能从外面选拔有能耐的人，最大限度地发挥他的才能，把新的思想带进来……贵国的制度，实在令人不胜敬佩之至。”
同届同学的高级官僚们，不管在本部门，还是在别的部门，随着同时升级，交往也加深。这种交往关系，许多人开始于就读东大法学部时期，或者更早，开始于所谓尖子高中时期。当然，在同一省厅工作的人，接触机会多，容易亲密起来，但与其他单位的人也有交际的机会。互相了解了，就能更好地沟通思想，交换意见，比单纯的公文来往和公式会议上的讨论要方便得多，也容易估计到在某个问题上，其他的省厅会作何反应。一到四十岁，身居要职的官僚便要积极地利用与其他省厅的同届同学交际的机会。这样做，有利于顺利地进行工作，进而，在晋升到真正的高位时，这些交际会比以前发挥更大的作用。
权力都集中在正值壮年的内行人手中
在华盛顿，每当新政府诞生，总是任用新人为政府各部的部长，以求克服官僚主义的软、懒、散状态，这种做法已成惯例。这在日本人看来，是官厅部门完全屈服于总统的权力，等于失去官厅的自主性和无畏精神。而且，从长远来看，这也有碍于培养有才干的官僚。日本的高级官僚因平时办事不受别人横加干涉，他们以身为官僚而自信，善于互相配合，能大胆地发挥领导作用。如果他们不得不奉承外来的领导人，那就谈不上有什么自信和威信了。对他们来说，把第一把交椅让给外来的外行，是难以忍受的。
那么，日本是怎样做的呢?首先，精英官僚的人数少，所以他们无需去干许多下级官僚干的那些繁杂的事务性工作，能从大局出发考虑国计民生的大事。第二，日本的精英官僚常常与记者、政治家、各种审议会接触，每每需要向对方说明自己省厅的计划和见解。
为协商共同的问题，各省厅的主要官僚们还经常召开会议。每周举行的事务次官会议就是其中之一。为了在这样的会议上不使自己的单位落下坏名声，他们得敏感地了解舆论动向和其他单位的要求。当然，每个单位都各有自己的权限，所以，都能相应地发挥各自的行政效果，而不会一味听命于别的部门的意见。可是，因各省厅根据自己的判断采取的行动常会引起别的部门的不满，所以，各个省厅都为取得更好的成果而努力。这些高官要人同政界、实业界、新闻界频繁接触，互通声气，从而形成共同的见解。他们不愿意孤立，都希望努力工作，以取得为别人赞誉的好成绩，所以，无需像美国那样用免职的威胁来促其工作。
日本的官厅是如何保持精英官僚们的这种热情和干劲的呢?首先，他们退职的年龄都较早，使权力都集中在正值壮年的人手中，这些人都希望能在有生之年见证自己制定的政策的效果。再者，精英官僚的人数少，彼此间的关系紧密，互相切磋的要求强烈。他们因受同事的尊敬而敏求上进，也要善于体察同事的情绪。他们通过打麻将、打高尔夫球、宴会、周末旅行和逛酒吧等私人交往来消除彼此间的紧张关系。日本的官僚还善于互相帮助。这是因为他们知道，只有跟眼前的同事同心协力地工作，取得好成绩，自己才能有更好的发展。精英官僚社会地位高，还享有各种特权。他们的家属十分明白这样做大有好处，对他们加班加点毫无怨言。
政治家也承认官僚的优秀，因此，注意不得罪他们。国会议员没有自己的调查机构，因此，在专业问题上不得不依靠官僚。对官厅持批评态度的政治家很可能受到来自官厅的报复。譬如，官厅故意提供不完整的资料，政治家据此在国会上发表演讲，就会受窘蒙辱。之所以不常有这种情况，是因为国会议员清醒地知道与官僚搞好关系是上策。对国会议员来说，想要实现自己选区里的建设计划和提高大米收购价格等，无论如何得有官僚的协助。从政界来到官厅当大臣和政务次官的人，对于兴办公共事业、提高米价、帮助中小企业和增加福利预算等涉及政治家本分的问题，在某种程度上要发表意见。在处理农民、中小企业和大企业的利害关系时，这些政治家就要大讲特讲了。不过他们要掌握分寸，不能使国家的预算发生大变化。至于日常行政事务，都委托事务次官和其他官僚去办。
作为政治家，尽管能就有利害关系的问题行使相当大的发言权，但就拿首相来说，他自己的调查机构也是有限的，所以，他也知道，不挑官僚的毛病，与他们搞好关系，利用他们准备好的材料是上策。各省厅派遣三四名财政、外交、内政等方面的专家，以备首相就近咨询。他们在首相身边工作，但人们并不认为他们是效忠首相的心腹，而仅仅把他们看作是本单位和首相之间的联络员。实际上，首相并不独自制定政策。他只是同官僚们密切联系，把各省厅的意见综合起来，然后作为政策发表。总之，日本的官僚有许多特权和权限，以此来提高他们的士气，使他们有所建树。
政治家们和官僚的界限与关联
首相产生的经过同精英官僚的产生一样，也需要经年累月的培养过程，几无例外。一位首相，毕业于哪个大学虽不一定很重要，但要成为首相的候选人，就要先成为自民党内的一派之长，这至少需要二十年的时间。所谓派系，最初就是以将来有希望当首相的人物为中心的结合，派系内的成员可望在总裁选举中投本派之长一票。作为报答，可以在平日从本派之长那里得到经济上的援助，或者被安排担任国会里的主要职务。
成为派系之长的人有两种类型。一种是年轻时就当上了国会议员的“地道的政治家”。当选三四次，有六年以上议员资格，积累了作为国会议员的经验时，自民党的高层认为他是有前途的新生力量，就会任命他担任某个省厅的政务次官。当他历任过几个大臣职务之后，就建立自己的派系。有的人是接替某个引退的派系之长，也有人脱离某派系而独立。派系原则上在一九七六年取消了。可是，现在结成了与派系有同样机能的政策研究会来代替它。这个政策研究会不用说是共同对付在野党的，但同时又捍卫各自内部成员的利益。
另一种类型是从官界进入政界的人。当几年国会议员后，在被认为有前途时，便形成派系，这与前者相同。最近，有许多立志成为政治家的优秀青年，首先是进官厅工作，在那里取得社会威信和行政经验，再相机出马竞选国会议员。他们转入政界较早，有时三十来岁就出马竞选。当了国会议员并积累了一定的资历之后，就成为一个派系之长。在几位派系之长当中，最有希望当首相的就是这个官僚出身的政治家。他们有行政事务的经验，其卓越的才能已经得到证明，也不像政界那些从下面往上爬的政治家那样受到各种制约。从五十年代中期到今天，非官僚出身的首相只有三木、田中两人。这两个人是在特殊情况下崭露头角的，从他们占主导地位时的自民党内的情况来看，今后官僚出身的人可望当首相。
不管原是政界人物还是官僚出身的派系之长，至少历任六种重要职务，才能成为首相的候选人。所谓重要职务是指自民党干事长和重要省厅(大藏省、通产省、外务省、经济企划厅等)的大臣。当党的干事长，可以处理财政和党务，以积累经验。而即使当了大臣，因省厅的实际业务如上所述，是事务次官独自处理的，大臣本人不单独对省厅的工作方针下指示。可是，他需要善于掌握省厅内的主流的动向，与省厅的上层领导和党的领导人协调一致。另外，作为一个大臣，还要对本省的工作了如指掌，在社会上替本省说话。除了履行大臣的职责之外，还要关照本派系的党员，学会掌管派系工作的经验。
历任几个职务的各派系之长后，谁能当首相，还与各种因素有关：资格要老，要能同其他政界领导人打交道，要看各派系的动静和党内的气氛，要看时机与社会上的评价等等。最后决定首相人选的是党内的元老们，他们的决定在很大程度上也受上述因素的影响。过去二十年中，因政治妥协而诞生的首相，只有三木武夫首相。当时，两大派系之长互相牵制，党便选择了第三势力人物三木。虽是意外的决定，但他也曾历任上述被认为是当首相先决条件的各职位。
当首相的人都担任过一些有影响的省厅的大臣，又担任过国会里的重要职务，因此，与官僚和政治家们有几十年的亲密交往，必要时可以得到他们的帮助。在需要通过非正式途径了解情况和征求意见时，随时可以跟老部下、党内人士或有交情的新闻记者商量。在这一点上，英国的政党领导人和官僚完全没有私人交情，同日本大不相同。
首相在众议院里是议席最多的党的总裁，因此他是由多数党的党员来选定的。即使个人魅力无限，但如无法让中央政府有效运作，还是不会被选为首相的。政治经验丰富、富于领导能力并得到许多省厅协助的人物最有可能被选上来。当他碰到重要事项，不是他一个人的才智所能处理，可以交给下面的专家去解决。在美国，从未在华盛顿官僚体系内任过职，或者从未在首都工作过的人当选，对官僚们发号施令，这种做法使日本人大感不解。在日本人看来，这样做会挫伤高级官僚的自尊心和热情，提出外行或主观武断的政策，而这种模式导致的不够老练的、缺乏一贯性的方针，可能会把外交关系闹僵。
如何确保官僚集团不滥用职权
现在的官僚不像战前和战时在强大的天皇制下的官僚那样，有那么大的权力。但是，他们有卓越的才能和行政能力，所以，无论哪方面都重视他们的存在。大企业的领导人依靠官僚，政治家也一样，他们只有和官僚建立起亲密的合作关系，才能取得政治上的成功。
这种从政治压力下得到保护的官僚机构，在法国等其他国家也可见到，可是，据米歇尔·克罗泽看来，正是法国的官僚糟蹋了法国，使社会各阶层之间产生隔阂，导致精英官僚与群众脱离。日本是怎样使这种情况得以避免的呢?
日本的官僚虽有其相应的权力，但并未达到滥用其职权的程度。虽然他们会让有地位的实业家等着同他们见面，而且一个普通人，除非有当地政界代表的帮助，是不能直接见到高级官僚，当面向他提出问题的。有的官僚在解释政令时生硬无礼，答复问题时抱草率的态度，听取意见时满不在乎。可是，官僚的权力并未大到可以下命令。比如，在搜集信息时，他们需要民间自愿协助，日本官僚比起法国官僚来，必须更善于了解民间人士的想法。
民间人士之所以要协助官僚，是因为他们相信官僚正在踏踏实实地工作，而不仅仅是走形式。所以能产生如此信任，记者俱乐部起很大作用。记者俱乐部在各个省厅里都有，一般都位于大臣办公室或政务次官室旁边。这里有来自各报社、电台、电视台的一名或几名记者，一年到头总有二十人以上在这里工作。他们的任期一般为两年，派到这里的记者都是经过几年新闻工作实践的。他们要参加经常举行的记者招待会，掌握省厅的动态。每星期还要会见负主要责任的官僚，听特别报告。而且，他们还通过阅读省厅的刊物、材料，会见官僚，在记者俱乐部里互相交换情报，做到详细了解省厅的行政情况。当然，在这里工作的记者未必能把省厅所有的活动内容都变成消息公之于世，他们的报道有时要受到同行或官僚的约束，有时会被总编辑删去或否定。总编辑要求记者正确掌握省厅的精神。官厅在酝酿某一件事的过程中，时常向记者提供情况，因此，记者能预先看出最终会作出什么决定，读者从报道中也得以了解官厅的设想，例如修建铁路，最后的结论一出来，周围的居民也都明白了。报纸除了发表官厅的见解，还刊登与此有关的社论。在省厅作出与舆论不一致的决定时，社论也会进行无情的批评。社论与消息不同，它往往对政府采取批评的态度。因为人人都知道争议和批评政府有助于扩大销售量。
当然，一个记者通常是不应该报道他从非正常途径得到的不完全的信息的。即使读者要求知道关于省厅动向的详细情况，但作为省厅来说，不能逾越一定规矩，有时要把重要情况隐瞒起来。在这种情况下，记者就需要利用私人关系，或从非正式途径获取信息。这样得来的信息登出来有可能损害记者与官僚之间的关系，所以，一般都不用记者署名方式在大报上登载。这样做，可不必担心他与官僚之间的关系。周刊杂志的报道大多是对官僚来说不关痛痒的杂闻，但在官僚们采取了完全违背群众利益的行动时，这种杂志也会发表文章，进行批评，使他们不能等闲视之。
日本的许多舆论调查是以报社、官厅和首相府等为中心进行的。报社调查的结果要传遍全国各个角落，所以，报纸本身不能发表与舆论调查结果的倾向相反的社论和信息。另外，各个官厅和首相府进行的调查大体是关于政府的政策问题，因调查的结果要立即公之于世，因此，官僚们也不可能采取与调查结果相去太远的政策。这种直接连接官僚和舆论的机构，美国是没有的。
国会代表质询制度也是监督官僚工作的好方式。在代表质询时，在野党追究执政党的立法。可是，负责立法工作的是官僚。对官僚来说，国会是自己的工作受检验的场所。轮到自己提出的法案提交国会审议期间，要提心吊胆地在国会里等候。对议员来说，国会上的质询是追究政府的场所，为此，要特地做调查，要占有详细的材料，有时甚至要直接请教官僚，提什么问题质询才好。但不能因此就说，国会上的质询和答辩全是演戏。官僚们看到在野党议员对他们再三锤炼的法律草案那样吹毛求疵，盛气凌人，不免寒心。质询和答辩时间之长，也使他们满腹牢骚。但他们都意识到，在国会里值班是个重要的任务。如大藏省的官员在国会审议大藏省提出的预算草案期间，心情是十分紧张的，一旦通过，马上通过扩音器把主要情况告诉全大藏省的人，大家听了，莫不鼓掌称赞。
因在野党要利用代表质询之机攻击执政党和官僚，给他们制造困难，所以，官僚们担心他们提出的草案是否能获通过，害怕草案中有什么弱点被抓住，推迟通过或成为舆论批判的对象。因此，国会议员即使不通晓所有的立法，但在答辩时，需要充分说明官僚们起草的法律是为群众所接受的、符合国家利益的、合情合理的东西。
监督官僚制度的另一个机构是审议会。这是由著名的民间人士为审议国家面临的重要问题而组成的，类似美国的总统特别咨询委员会制度，但审议会的活动范围要比它广泛。除外务省以外，其他所有的省厅至少有一个审议会，一般都有几个。在那里讨论时事问题、政治组织、产业结构、税制等许多有关大局的问题。委员人数总共达二百名。此外，还根据讨论的内容召集许多临时委员会。在问题提到审议会上讨论之前，官僚们要仔细研究其中的基本问题，要判断主要的有关人士在这个问题上会采取什么立场，要事先想到可能遭到挑剔的地方。原则上，审议会的委员是作为个人选出来的，实际上他们是与有待解决的问题直接或间接有关的团体的代表。比如，在开关于工资问题的审议会时，劳资双方的代表就要出席，此外是通晓这个问题的评论家和教授，以中立的态度出席。到最后审议阶段，由这个中立委员掌握决定权。
审议会的任务原则上是提出建议。审议会对省厅提建议和劝告，官僚把它作为希望或要求向政府、国会提出。各种审议会拥有的权限和独立性都不一样，但总的说来，不管哪个审议会的意见都与省厅的意见相差无几。这样做，是因为审议会所需要的材料和数字都是省厅提供的，而作为省厅来说，往往清楚知道审议会希望得出的结论是什么，因此，能顺着审议会的想法选择材料和数字，提出能导致做出自己所希望的结论的调查报告。而且，审议会开完后，整理材料、写报告的也是官僚。通常，审议会的成员是不审阅官僚整理的文件的，因此，实际上，官僚可以相当灵活地去整理审议会的讨论内容。
虽说如此，但审议会的委员却都是有才干、有声望的人，绝非听任官僚摆布的人。所以在两种各有道理的观点交锋起来的时候，即使多数人后来表示支持省厅提出的方案，少数派有时还要诉诸舆论。审议会开会期间，审议会的成员有很多机会通过电视、报纸阐述自己的见解，如果舆论认为他的意见比省厅的方案更合情合理，省厅就要陷入困境。
不管官僚在手续上如何巧妙地下功夫，不和公众很好地通气，就经不住舆论的挑剔。即使审议会的任务只不过是在省厅提出的几个方案中加以选择，但在舆论面前，官僚们在提出结论时，还要经过一番细心周到的考虑。由于审议过程中不断报道情况，公众对省厅想法的理解逐渐加深，因此，在最后省厅方案获得通过时，大家也都知道理由所在，能够理解。这样一来，国会议员再表示反对就不容易了。因为大多数国民感到，这个决定是“我们日本人”做的，而不是占极少数的官僚们做的。
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