徐湘林：东亚发展模式及其内在原因——“亚洲四小龙”的崛起是源于新权威主义吗?-凯发k8官方首页

　　非政治化的行政技术官僚层

　　前面几节中我们讨论了东亚发展模式中的三个问题，政府干预下的发展战略，权威主义下的政治稳定和发展动力，以及国家和当局的自主权。我们谈到合理的发展战略，长久的政治稳定和具有自决权的政治精英是东亚经济飞速发展的三个重要因素。在这一节中，我将讨论政府的行政能力和经济发展的关系问题。

　　应该说,合理的发展战略，广泛的政府干预都需要有效率的行政部门去执行。任何大规模的经济方案在实施中都会面临大量的难题，发展战略的政策具体化，政策执行中难题的解决，有问题的政策的调整，都离不开行政部门复杂的、技术性较高的工作。所以行政能力是关系到发展中国家和地区发展战略能否最后成功的一个十分重要的因素。

　　一般而言，行政能力的强弱主要取决于三个方面。第一，要拥有高素质高技术水平的行政人员和技术官僚层;第二，技术官僚层的工作应相对地不受社会上和政治上的压力;第三，技术官僚层的技术层面的决定权应该有制度上的保证或受强势领导人的支持与保护。

　　比如说旨在重组工业结构和提升技术水平的产业政策，需要许多能长期保持一致的配套政策(例如集资、规范化和环保等)。这些政策的实施又需要许多相关经济政策部门的协作。其次这些政策不光要适应于国内市场的情况与变化，同时还要对国际市场作出反应。此外，要使在行政指导下优先发展的工业部门听命于政府经济部门的指导和满足政府提出的具体指标，就要让政府经济部门有足够的权力。而且这些权力不应受到社会益团体和政治局势的干扰。因此，为使行政管理部门有较强的推行工业化政策的行政能力，这不仅需要具有高素质的技术官僚，而且需要给予这些经济官僚相应的非政治化的经济决定权。

　　下面我们就从这三个方面来讨论东亚国家和地区的行政能力。首先，政策制定权在这些国家和地区都高度集中在执行机关。在日本，立法权与行政权的分离早在明治维新时期就已存在。当时议会的权力比较弱，需要依赖于政府官僚机构。政府则可以在没有议会的支持下运作。即使是最重要的政府工作也只需事后求得议会的认可。这种情况一直维持到二战前。 经过二战之后的民主改革，日本议会的权力虽然有所上升，但是提提案、制定法律的主要工作仍然是由政府部门完成的。例如，从1947年5月20到11月9日，日本内阁提出了161个法案，其中150个法案通过并实施，在同期内，议会提出20个法案只有8个通过并实施。在第28届议会中，从1957年12月20日到1958年4月25日，内阁提出175个法案，145个被实施，而同期议会提出了68个法案只有15被实施。除了自身体制方面的原因之外，这种被西方自由主义学者们认为是“本末倒置”的政治现象，还有着其文化传统上的原因。在日本，一般人们的看法是，政府官僚是为国家利益说话，而政党则是为地方利益或者是为自身利益说话。这种看法往往被官僚层用来作为反对议会的强有力的舆论武器。

　　在韩国和台湾，立法院的影响力也很弱。总统和他的幕僚们通常扮演着制定和指导经济政策的角色。在韩国，政府通过运用直接的行政命令和行政裁决权来推动政策的执行。这两种方法都产生了较好的效益。高层的意图和决定可以行政命令的方式传达到基层行政机关。在政府的垂直的层级制结构中，官员很难违抗上级的指令。

　　当然，这种行政主导的地位也给了经济部门很大权力去制定有关经济政策，日本经济官僚权力的突起开始于30年代所成立的通产省。作为内阁下的超级职能部门，该机构在制定日本的产业政策方面起了关键性的作用。在韩国，相类似的超级职能机构是经济计划署，而在台湾则是经济计划和发展委员会。这些超级经济职能部门不但制定中长期经济发展计划，而且负责对经济危机(60年代70年的两次石油危机)作出及时反应并制定决定性的对策。

　　第二，政府经济技术官僚相对地独立于社会和政治的影响　这也是东亚国家和地区的一个共同特点。在日本，这种独立性是由一套文官制度来保证的。除了少数部长是由政治领导人直接任命之外，大多数官僚层人员属于文官。一名文官人员，只要不犯大错，就有可能逐步提升到高级的职位上来。在韩国和台湾情况略有不同。高级经济官僚一般是由强势的政治和军队领导人任命，他们的工作和职权也多为这些高层领导人的保护和支持。韩国的经济计划署是由朴正熙总统组建的。其目的是要解决面临的经济问题。朴本人不但亲自任命该机构的主要官员，而且还给予该机构几乎所有的政治经济方面的权力。台湾的“经济计划与发展委员会”也是由蒋介石所组建。该组织的第一任主任是蒋的亲信和国民党元老陈诚，陈死后蒋介石的儿子蒋经国接替了该机构主任的职务，自1972年蒋经国成为“行政院长”之后，他一直都在扮演经济技术官僚的政治保护人的角色。

　　第三。重视教育是东亚地区的文化传统。由于自然资源的相对缺乏，东亚国家和地区更是把教育看成是立国之本。政府在提升国民教育水平和人材训练方面不遗余力。为获取西方的科学技术和学习西方经济管理方法，这三个国家和地区都有大量的优秀学生被资助和派往美国和其他发达国家学习。重视教育使这些国家和地区拥有大批各方面的人材和合格的劳动力。而其中许多优秀的人材被政府吸纳而成为经济技术官僚。

　　被高估的权威主义

　　通过上述分析，我们可以看到，日本、韩国和台湾政府和当局在本地区的经济发展和工业化过程中扮演了十分重要的战略性角色。该地区在强政府干预之下所获得的经济成就，应该说，部分地获益于其传统文化影响下的民族精神、政治体制以及社会人际关系，部分地取决于政治精英的恰当的发展战略和适度的政治运作。在传统的权威主义影响下，政治精英们维护了相当长时期的政治稳定，保持了领导层和政府经济职能机构的相对的自主性，建立了较为稳定和合格的官僚层并使其能相对地置身于社会与政治压力之外，这些都为成功地实施战略性的政府干预打下基础。

　　在强烈的经济“自强”意识形态推动之下，国家或当局确定了整体发展目标和战略，对经济实施行政指导，建立了以政府控制的银行系统为主的金融体系。对国内外资本流动实行管理和调控以有利于出口导向企业的发展，维持了平和的劳资关系和低廉的劳动力以增加在国际市场上的竞争能力。应该说东亚地区传统的权威主义政治对本地区的工业化和经济发展的成功起了关键性的作用。

　　然而，权威主义的作用不可以被任意夸大。它自身也存在着某些根本性的问题。随着经济的发展，这些问题也日益表面化。首先，权威主义对后发展国家和地区经济发展的作用是功能性的，其功能性受时效的限制。在工业化的初期和经济结构转型期，权威主义在社会经济发展中的主导作用十分明显，如强制实行土地改革，由进口代替战略转型为出口导向战略时稳定金融、压制劳工的要求以增强国际竞争力，抵制进口代替发展战略获利团体的特权要求等。但是，随着土地改革的完成、出口导向经济结构的形成和经济自由化改革的推进，经济发展对权威主义某些强制性功能的要求开始减弱。这使得权威主义赖以继续存在的经济理由倍受质疑。

　　其二，权威主义虽然维持了相对的政治稳定，但是它自身的政治合法性和领导人的权力继承仍然是有待解决的问题。正如卢西恩•派伊(lucian bye)所指出的那样，东亚的家长式权威主义“具有很高的随意性，其人治而非法治的理想模式实际上带来了不确定性和反复出现的腐败”。[在韩国和台湾，进入90年代之前的权力继承记录多为军事政变或家族世袭。从1988年以来，两地重新出现了民间激进的民主改革甚至革命的政治热潮。以经济增长来提高权威主义政权的合法性的效果已经不彰。这不仅仅是因为经济增长速度下降已不能满足民众提高生活水平的期望和要求，而且也是因为社会经济的发展产生和造就了有意改变权威主义体制的中产阶级和知识阶层。

　　其三，随着韩国和台湾逐渐发展成为复合的、多元的和工业化的社会，一些未获参与权的社会-经济团体开始利用体制外的手段来整合自身的利益和提出自己的要求。民众的参与期望和要求日益高涨。严厉的政治控制已经不再是保证政治稳定的最好方法。面对大规模的、有时是暴力方式的民间挑战，权威主义当局开始接受民主化改革。新的民选领导人正在经历着自身是否胜任以及其合法性地位的双重考验。

　　自七十年代后期以来，日本、韩国和台湾所取得的经济成就日益引起西方学者的关注。研究这一地区经济“奇迹”的专著可谓是汗牛充栋，其中有相当多的学者已经注意到政府干预在东南亚地区经济发展中所充当的积极作用。他们发现这一地区，尤其是韩国和台湾，经济的重建以及其后的快速增长与其强政府的干预有着直接的关系。一些人甚至已经对西方正统的发展理论提出质疑，因为根据这些理论，政府在国家经济发展中只应该扮演一个间接的、作用有限的角色。在东亚地区政府干预与经济增长之间有着密切相关性。随着这一结论被越来越广泛地接受，人们不禁要问，是什么因素使得东亚地区的政府如此积极地追求工业现代化和快速经济发展的目标?又是什么因素确保了该地区政府干预获得成功?

　　根据古斯塔夫 保潘尼克(gustav papanek)的概括，西方对东亚地区经济奇迹的解释大致可分为两派，即文化解释派和经济战略解释派。前者强调日本、韩国和台湾经济的成功很大程度上受益于其文化传统，诸如儒家文化影响下的民族精神，政治体制以及社会人际关系;而后者，也可称为“理性”解释派，则强调东亚经济奇迹很大程度上取决于其政府所采纳的“合理”的经济发展战略。两者各持己见而漠视对方的见解。其实，东亚的经济发展成就不能单纯地解释为文化的影响或者是政府对发展战略的正确选择。如果把日本、韩国和台湾三者的经济发展经验看作是一种新的发展模式，我们就不能机械地分割这两者之间的联系。事实上，除去那些特别的历史事件和机遇(如冷战期间美国的扶植和大量援助)之外，社会文化遗产、经济的处境和政治结构以及体制都对其经济发展产生重要的影响。另一方面，正确的发展战略要获得成功，还必须依赖于政府干预的有效性和持续性。因为对后发展国家和地区来说，战略发展不应该是一种为解决眼前困难的权益之计。恰恰相反，它应该是一个具有持续性和阶段性的过程。它的成功要求政治精英有强烈的、持久的发展动机，有相应的政治以及经济干预能力。换言之，发展政策的连贯性、政治的稳定和政府贯彻这些政策的能力是战略发展获得成功的必要条件。而这一切又都与这些国家和地区的政治结构和文化传统有着必然的联系。

　　基于上述的认识和理解，我将从四个方面来阐述东亚发展模式的基本特征，以期更好地了解政府干预在这些国家和地区经济发展中的作用，并试图回答上面提出的两个问题。首先，我将阐述政府干预和战略发展计划在这些国家和地区的情况。接着我将讨论权威主义政权在政治稳定和启动经济发展中的作用。第三，我将探讨工业化和快速经济发展期间国家-社会关系中的国家自决的意义，第四，我将讨论行政能力与经济发展的关系。在结论部分，我将总结权威主义政权在东亚发展模式中所扮演的角色以及其所面临的问题。

　　政府干预和发展战略

　　对许多经济学家和政治学家来说，在落后的国家和地区，政府制定发展战略和干预经济发展是完全必要的。落后国家和地区的工业化以及经济发展必须依赖国家的权力并由政府来推动。格申克龙(gerschenkron)对欧洲近现代工业化的经典性研究说明，实现工业化和现代化对那些后来者来说要更加困难而且更加需要政府的干预和支持。例如，单从资本的积累来看，当英国开始工业化的时候，工业化进程仅处于以纺织业为主的轻工业阶段，其对原始资本积累的资金数目要求不高而相对容易实现。当德国开始工业化的时候正处于以化工为主的重工业阶段，其对资本积累的资金数目要求要高得多而非单个和少数投资人所能承担。因此，政府的干预和支持就显得更为需要。

　　实际上，政府对经济发展的干预是一个普遍存在的现象。问题仅仅是政府如何干预和为达到什么目标而干预。查默斯 约翰逊(chalmers johnson)在比较美国和日本政府与工商界的关系时提出两种政府干预的模式。第一种是以美国为典范的“市场理性"(market rational)模式，其特征是政府干预主要涉及造就和维持市场的经济竞争。第二种是以日本为典范的“计划理性”(plan rational)模式。其特征为政府“给予旨在组建本国工业结构和提升国家在国际上的竞争力的工业政策以最大的优先权”。

　　作为亚洲第一个实现工业化的国家，日本的经济发展自始至终受益于国家的强有力的指导和支持。自1868年明治维新以后，日本政府一直十分强调推动国家经济发展和实现工业化。从1925年开始，为追求工业的高增长，政府从宏观和微观两个层次来控制工业化和经济发展的过程。在微观层次上，通产省的经济技术官僚制定了详尽的“工业理性化政策”，其内容甚至渗透到个人企业中的操作细节。政府在这个层次干预的目的是要将企业的利益(追求最大利润)和国家的利益(工业化和国际竞争力)结合起来。在宏观层次上，政府制定了作为发展战略的“工业结构政策”，用以选择和促进战略性工业的发展。根据“工业结构政策”，政府决定全国工业、农业和服务业生产的比例，轻工业和重工业或者劳动密集型和技术密集型产业发展的优先顺序。这些政策和决定通过政府的控制手段和行政上的诱导得以贯彻执行。

　　第二次世界大战以后，第三世界国家和地区迫切希望的经济发展面临着许多的困境。首先，世界经济发展已经进入重工业和资金-技术密集型工业发展阶段。这使第三世界经济发展面临资金技术严重短缺的困难。其二，第三世界国家内部传统的社会经济结构严重地阻碍工业化的发展而急需改变。其三，第三世界国家经济发展即有赖于发达国家的资金和技术又面临着发达国家跨国公司竞争的强大压力。为摆脱这些困境，由国家制定和推动战略性导向的发展计划，改革内部社会关系和经济条件以及调整外部国际关系就成为必然。

　　从韩国和台湾的例子来看，自50年代初开始，为改变在日本的殖民统治期间形成的初级商品生产经济结构和建立本地的工业基础，两地政府先后实行了进口代替工业化发展策略。这一发展策略在初期相当成功。到了50年代中期(台湾)和后期(韩国)进口代替策略的弊端呈现出来。高通货膨胀、高贸易赤字和高汇率造成经济增长停滞。政府不得不采取关税保护、进口控制和多种汇率的对策。

　　从50年代末到60年代中期，屈于美国的政治压力，台湾(1958-1962)和韩国(1964-1965)分别实行了经济自由化改革。同时，为应付美援终止给经济带来的冲击以及为彻底解决进口代替策略产生的经济危机，两政府开始调整发展战略，改进口代替为出口导向的工业化策略。在推行出口导向策略的过程中，政府对经济的干预进一步加强。一方面，政府不仅控制了公共事业和其他基础服务，并直接从事工业生产，尤其是在重工业和合资企业方面。另一方面，政府还对私人投资进行指导、规范外国投资和鼓励出口。由于控制着绝大多数的银行和财政机构，政府实际上控制了国内工业集资所需资本的主要来源，并以此为手段来指导经济发展方向和实现政府发展目标。

　　七十年代和八十年代世界经济的发展变化迫使东亚地区不得不进行另一次工业结构的转型。尤其是以劳动密集型工业为主的韩国和台湾，工业化的深化和技术提升成为最主要的政策问题。为推行工业结构的转型，政府在继续吸引外资的同时积极扩大在重工业和技术密集型工业发展中的影响和作用。从70年代开始，韩国政府积极支持并主导了重工业和化学工业的发展。在台湾，政府则扮演了更为积极的角色。政府规划了十大工程项目并予以实施。这些项目的实施大大改善了本土基础工业，如钢铁、造船和石油化工等。同时，政府还在建立与外部资本主义世界经济的联系和防止发达国家跨国公司及其资本对本地工业的渗透和控制等方面充当了重要角色。

　　权威主义和经济发展动力

　　对许多美国研究拉丁美洲和东亚的学者来说，权威主义似乎是新兴工业国家和地区实现工业现代化和经济增长所必须的政治体制。持续发展战略和工业化政策的成功很大程度上依靠政治和行政能力都很强的国家或当局来实现。只有强势的政权才能在社会的变革中维持政治的稳定和实施广泛的政府干预。换句话说，官僚-权威主义政治体制被认为是这些新兴工业化国家和地区实现其目标的最好途径。例如，吉尔默•奥唐奈(guillermo o'donnell)在对拉丁美洲工业化过程的研究中发现，这些国家的重工业化和经济发展在很大程度上与其国内的军人政权和官僚-权威主义政体的兴起有着密切的联系。 海因•贝根(hyng baegim)在其韩国研究中也得出同样的结论。有些学者甚至认为，与其在经济发展中所发挥的积极作用相比，权威主义所产生的负面效果，如专制和藐视人权，似乎是可以理解和原谅的。如查默斯•约翰逊(chalmers johnson)强调，权威主义政治可以为新兴工业化国家和地区的经济发展服务，因为“首要的也是最显然的理由就是要保持政治的稳定和其体系的可预期性”。 不仅如此，工业化和经济飞跃需要社会结构和人们的行为准则相应地改变，因而会产生社会与国家或当局之间的紧张。而权威主义不但可以提供政治的稳定，而且可以制定独立的政策目标，改变社会的行为，进而改变社会的结构。

　　从韩国的经验来看，战后持续的权威主义政权在维护政治稳定和经济发展中确实扮演了不可缺少的角色。在毁灭性的内战和随后的政治动荡之后，韩国的军人先后建立了朴正熙(1961-1979)和全斗焕(1980-1988)的集权统治。这一个时期也正是韩国政治相对稳定，经济快速增长的时期。美国学者爱德华•麦逊(edward s. mason)和他的研究小组在对韩国60-70年的经济和社会发展进行了专门研究后指出：

　　自1963年以来南朝鲜进入到一个以经济快速增长为特征的时期。这个时期政策和体制变化的后面存在着一个权威的和高度集权的政府。这个政府的首要目标就是加快经济的增长。就是这个政府维持了政治和社会的高度稳定。她所提出的目标和政策没有遇到严重的和有组织的反对。这使她能够发起并实施政策的转变。这对民主制的政府来说是十分困难的甚至是不可能的事。

　　日本从明治维新开始工业化以来到1945年战败一直是权威主义的国家。虽然日本在美国占领军的控制下实行了民主改革，但她长期一直处于自民党一党的统治之下，并保留了及其强大的不受监督的政府。查默斯•约翰逊(chalmers johnson)把这种政治体制称为“软权威主义”，并认为在这种政治体制下所取得的长时期的经济优势是一个“真正的多元主义”政治体制所不能获得的。

　　对许多西方观察家来说，他们从日本和东亚新兴工业化国家和地区的发展经验中所得到的最深刻的印象就是其政治精英的强烈的经济和意识形态方面的倾向。在这些国家和地区，这几乎是一种与权威主义并行存在的现象。一般说来政治稳定仅仅是为经济发展提供了一个先决条件，但它并不是构成经济发展动力的必然因素。也就是说，权威主义并不自然地产生追求经济发展的动机。那么，就东亚模式而论，什么是连接权威主义和经济发展动力的纽带呢?为什么东亚政治精英会有强烈的经济发展动机呢?为回答这个问题，我们可以从文化、环境和合法性几个方面作一番探讨。

　　与拉丁美洲的权威主义政治相比，除了权威主义的共同特征之外(如少数精英垄断权力，对社会的强政治控制，新闻管制和不容忍政治反对派等)，东亚地区的权威主义更具有家长式的色彩。有些学者从文化的方面解释说，东亚政治精英的强烈发展动机植根于该地区文化传统中的整体意识和伦理道德。卢西恩 派伊(lucian pye)在比较中发现，在亚洲地区，政治领导人深深地关切国家的发展目标和经济繁荣。他们动员社会资源和公众舆论去实现整体目标。他们压制可能淡化国家意志的言论。政府则自视为民族命运的化身，自视有责任管制奇端异说并去教导每一个国民如何去做应该做的事情。此外，政府颂扬政绩，重视科学技术，鼓励国家经济发展和现代化，扶植合法的社会和经济活动。一般公众总是期望由当政者来解决问题，这种依赖性使得政府更具有责任感。

　　除了一般性的文化因素之外，东亚国家和地区所处的外部环境也是一个不可忽视的方面。在世界政治经济体系中，东亚国家和地区所处的地位十分脆弱。政治精英往往把求得生存看作是国家的首要任务。汤马斯•戈尔德(thomas gold)就发现，东亚的统治精英总是有一个固定的看法，认为自己的国家或地区资源贫乏，人口众多而且国家安全十分脆弱。查默斯•约翰逊(chalmers johnson)也认为日本的政治人物最常说的总是日本所处的不利环境，如属于后发展国家，缺乏自然资源，众多的人口，经济依赖于国际贸易并受国际支付平衡的种种约束等。因此，自从明治维新以来，政治的动机而不是纯经济的利益在推动着日本的经济发展。这些动机包括渴望参与工业化文明，在国际交往中与西方强国的平等地位，建立一支强大的军队以保卫国防甚至入侵邻邦。 这些政治动机同样是推动韩国和台湾经济发展的一个重要因素。从50年代以来来自北方的强大军事压力，美国大量经济援助的终止和70年代两次石油危机。来自外界的政治、经济和军事的压力使得韩国和台湾当局必须采取相应的战略和选择。

　　应该指出，许多学者在分析东亚模式的发展动力时都忽略了另外一个重要的因素：国家政权对自身合法性(legitimacy)的需求。从理论上讲，理性解释所强调的假设是：追求基本的民族整体利益应该是国家政权的目的。然而，在实际过程中国家政权的行为并非如此。哈佛大学的社会学教授西达•斯克斯帕(theda skocpol)在对法国、俄国和中国革命的比较研究中发现，只有当国家政权本身的利益与民族的利益相一致时，国家政权才会去追求基本的民族利益。 从一定意义上说，国家政权的利益可以转换为维护自身合法性。因为这是维持国家权力的最基本的需求。一个不具合法性的政权为维护自身权力将付出高昂的代价，甚至失去权力。而对一个具有合法性的政权而言，其维护权力的成本就会大大降低。这种合法性的需求可以进一步解释东亚国家和地区政治因素对经济发展的重要影响。也就是说，对东亚国家和地区来说，政治压力不仅仅来自外围，而且产生于内部，产生于内部社会业已内在化了的政权合法性的需求。因此，东亚地区盛行的权威主义领导层的强烈的经济和意识形态倾向也可以解释为权威主义政权的合法性需要。对这些政治精英来说，他们必须给予经济发展以更多的考虑，以经济的快速发展来换取其统治的合法性。

　　这种合法性的解释也可以同文化的解释相结合。传统的爱国主义有时不仅仅允许当政者拥有凌驾于社会之上的权力，同时也要求当政者关心民族国家的整体利益。面对着外部严峻的政治、军事和经济的压力以及内部合法性的需要，优先推行国家工业化和经济飞速增长就成为政治精英的最佳政治选择。而这又是与这些国家和地区的文化传统有机地结合在一起的。

　　基于这种合法性的解释，我们就不难理解东亚发展模式中的以下特点：政府主导的经济发展往往从属于政治精英的政治目标;民族主义逻辑上成为其实现现代化的意识形态的基础;经济发展的目标自然地转向参照西方强国的经济成就，并将其作为追赶的对象。这种民族主义的意识形态早年表现为“富民强国”、“富国强军”的号召之中。随着自身经济的发展，这种意识形态不但继续推促着政治精英在经济发展方面的努力，而且已延伸出该地区的新重商主义--即政府对本国经济的战略性扶植和保护，对外国资本投资的选择性接纳和控制。

　　国家(当局)与社会的关系

　　一些“依附发展”理论的提出者和支持者在对拉丁美州新兴工业化国家的研究中发现，国家的自决是发展中国家实现工业化和取得经济成功的一个十分重要的因素。 因为一个强的、自决的国家能够自主地追求国家的整体目标，使国家共同利益不受特殊利益集团的干扰。同时，一个强的、自主的国家也比较不受国外跨国公司的影响，从而成为国家、本国私人企业和国外资本三角联盟中的至关重要的一方。 然而，对多数发展中国家和地区来说，一个最大的政治问题就是，其政治精英对社会上占主导地位的阶级的依附。换言之，当国家追求整体利益时很难摆脱社会特殊利益团体的支配或影响。

　　与拉丁美洲的国家相比，日本、韩国和台湾的国家政权或行政当局要强得多和自主得多。在追求工业化和经济发展时这三个国家和地区几乎没有受到太多的社会阻力。在台湾，国民党的外来者地位使其政权置身于本地地主阶级的利益之外。由于国民党的精英们在台湾没有土地，这使他们可以较少顾虑地推行土地改革。1949年台湾开始实行减租减息，1953年开始实施“耕者有其田”的土地改革方案。土地改革的成功不仅消除了作为工业化潜在反对者大地主阶级，而且使新的土地拥有者在政府的保护下成为工业化的支持者。 韩国的土地改革虽没有象台湾那样成功，但它同样地在结束地主阶级的主导地位方面起了重要的作用。土地改革摧毁了长期占据统治地位的大地主阶级，同时，创造了一个小自耕农为基础的新的农村经济结构。 这一改革所产生的影响是深远的。首先它使政府的合法化程度得到加强，其次，在消灭了大地主阶级之后，政府在推行扶植民族资产阶级发展工业的方案时大大减少了社会的阻力。其三，它为随后的经济发展过程中实现较为均等的财富分配铺平了道路。当然，美国所给与的政治上的撑腰，经济上的援助以及进口替代的政策也为韩国和台湾政权的自主提供了后台支持。

　　日本的情况若有些不同。在战败之前，日本的军人和大财阀对国家的控制和影响很大。日本的战败使军人的政治势力被完全摧毁。美国占领军对日本政治和经济体制进行了改造。之后日本的大财阀的势力大大削弱并被置于官僚体制的控制之下。昔日军人和大财阀以及地主与官僚体制对峙的局面改观了。在军人、大财阀和地主势力大为削弱的同时，官僚体制却完好保留下来，并拥有了相当高的自主性。美国占领军对日本官僚组织几乎没有进行什么改革，对其官僚也几乎没有进行清洗。其次。在战后第一次大选中获得政权的自民党在其40余年的统治中也较少受社利益团体的影响，虽然自民党从一些大企业获得政治献金，但这些大企业无法左右政府政策。自民党在选举中较为依赖农业人口方面的票源。但农民对自民党的影响力也很微弱。这种自主权成为日本政府干预经济并取得巨大成功的重要因素，它使政府在50年代有能力实施新重商主义的政策，以限制外国产品进入日本市场，抵制外国资本的入侵，以及提供多种激励和补贴的方法来重建工业基础。同样是这种自主权，使政府在60和70年代领导日本企业征服了国外市场。

　　应该指出，在东亚地区，国家或行政当局在推动出口导向的发展战略时与工商界保持着十分默契的合作关系。出口导向的发展战略在于出口产品的竞争力。对这些后发展的国家和地区来说，这就意味着必须降低成本，尤其是降低劳动成本。所以维持一支足够数量的高素质、低工资和守纪律的劳工队伍就成为出口导向发展战略能否成功的关键因素。为提高在国际上的竞争能力，政府在多数情况下总是主动积极地维护和促进资本所有者的利益而忽视和压制劳工的利益。在发展初期，日本、韩国和台湾的当局都对劳工实行严厉的管制。日本政府在1945到1970年期间就竭力把工会纳入政府的管理之下。政府鼓励工人效忠于雇主和在工人之间展开的竞争。政府的管制使得日本劳资关系远比西欧北美平缓得多。几乎没有发生过对经济真正产生影响的罢工运动。

　　早在日本殖民时期，韩国就有着很具有政治性的工会运动。1961年朴正熙军事政变后，军政府为重建政治控制而实行戒严法。当政府的出口导向战略受到工会挑战时，军政府立即采取严厉措施，如完全禁止罢工，解散工会，逮捕大量工会活动分子。在摧毁了与政府对立的工会运动之后，朴的政权创造了在政府庇护之下的韩国工会联合会，并通过政治上听话的工会组织来缓和工人经济上的要求和政治上的不满。台湾当局对工会的控制也是从两个方面来实现。其一，由当局强制性裁定劳资纠纷，并在戒严法之下(该戒严法实施了近四十年)对政治权利(包括罢工权)严格限制。其二，通过国民党在企业里的干部来直接控制工人的个人和地方工会的活动。这些手段使当局对劳工实行了有效管制。东亚地区这种通过政府积极干预劳资关系的方法在相当时期内控制了劳资冲突并维护了“低工资、守纪律”的劳工队伍。这对早期的出口导向发展战略的成功，无疑产生过很重要的作用。

　　非政治化的行政技术官僚层

　　前面几节中我们讨论了东亚发展模式中的三个问题，政府干预下的发展战略，权威主义下的政治稳定和发展动力，以及国家和当局的自主权。我们谈到合理的发展战略，长久的政治稳定和具有自决权的政治精英是东亚经济飞速发展的三个重要因素。在这一节中，我将讨论政府的行政能力和经济发展的关系问题。

　　应该说,合理的发展战略，广泛的政府干预都需要有效率的行政部门去执行。任何大规模的经济方案在实施中都会面临大量的难题，发展战略的政策具体化，政策执行中难题的解决，有问题的政策的调整，都离不开行政部门复杂的、技术性较高的工作。所以行政能力是关系到发展中国家和地区发展战略能否最后成功的一个十分重要的因素。

　　一般而言，行政能力的强弱主要取决于三个方面。第一，要拥有高素质高技术水平的行政人员和技术官僚层;第二，技术官僚层的工作应相对地不受社会上和政治上的压力;第三，技术官僚层的技术层面的决定权应该有制度上的保证或受强势领导人的支持与保护。

　　比如说旨在重组工业结构和提升技术水平的产业政策，需要许多能长期保持一致的配套政策(例如集资、规范化和环保等)。这些政策的实施又需要许多相关经济政策部门的协作。其次这些政策不光要适应于国内市场的情况与变化，同时还要对国际市场作出反应。此外，要使在行政指导下优先发展的工业部门听命于政府经济部门的指导和满足政府提出的具体指标，就要让政府经济部门有足够的权力。而且这些权力不应受到社会益团体和政治局势的干扰。因此，为使行政管理部门有较强的推行工业化政策的行政能力，这不仅需要具有高素质的技术官僚，而且需要给予这些经济官僚相应的非政治化的经济决定权。

　　下面我们就从这三个方面来讨论东亚国家和地区的行政能力。首先，政策制定权在这些国家和地区都高度集中在执行机关。在日本，立法权与行政权的分离早在明治维新时期就已存在。当时议会的权力比较弱，需要依赖于政府官僚机构。政府则可以在没有议会的支持下运作。即使是最重要的政府工作也只需事后求得议会的认可。这种情况一直维持到二战前。 经过二战之后的民主改革，日本议会的权力虽然有所上升，但是提提案、制定法律的主要工作仍然是由政府部门完成的。例如，从1947年5月20到11月9日，日本内阁提出了161个法案，其中150个法案通过并实施，在同期内，议会提出20个法案只有8个通过并实施。在第28届议会中，从1957年12月20日到1958年4月25日，内阁提出175个法案，145个被实施，而同期议会提出了68个法案只有15被实施。除了自身体制方面的原因之外，这种被西方自由主义学者们认为是“本末倒置”的政治现象，还有着其文化传统上的原因。在日本，一般人们的看法是，政府官僚是为国家利益说话，而政党则是为地方利益或者是为自身利益说话。这种看法往往被官僚层用来作为反对议会的强有力的舆论武器。

　　在韩国和台湾，立法院的影响力也很弱。总统和他的幕僚们通常扮演着制定和指导经济政策的角色。在韩国，政府通过运用直接的行政命令和行政裁决权来推动政策的执行。这两种方法都产生了较好的效益。高层的意图和决定可以行政命令的方式传达到基层行政机关。在政府的垂直的层级制结构中，官员很难违抗上级的指令。

　　当然，这种行政主导的地位也给了经济部门很大权力去制定有关经济政策，日本经济官僚权力的突起开始于30年代所成立的通产省。作为内阁下的超级职能部门，该机构在制定日本的产业政策方面起了关键性的作用。在韩国，相类似的超级职能机构是经济计划署，而在台湾则是经济计划和发展委员会。这些超级经济职能部门不但制定中长期经济发展计划，而且负责对经济危机(60年代70年的两次石油危机)作出及时反应并制定决定性的对策。

　　第二，政府经济技术官僚相对地独立于社会和政治的影响　这也是东亚国家和地区的一个共同特点。在日本，这种独立性是由一套文官制度来保证的。除了少数部长是由政治领导人直接任命之外，大多数官僚层人员属于文官。一名文官人员，只要不犯大错，就有可能逐步提升到高级的职位上来。在韩国和台湾情况略有不同。高级经济官僚一般是由强势的政治和军队领导人任命，他们的工作和职权也多为这些高层领导人的保护和支持。韩国的经济计划署是由朴正熙总统组建的。其目的是要解决面临的经济问题。朴本人不但亲自任命该机构的主要官员，而且还给予该机构几乎所有的政治经济方面的权力。台湾的“经济计划与发展委员会”也是由蒋介石所组建。该组织的第一任主任是蒋的亲信和国民党元老陈诚，陈死后蒋介石的儿子蒋经国接替了该机构主任的职务，自1972年蒋经国成为“行政院长”之后，他一直都在扮演经济技术官僚的政治保护人的角色。

　　第三。重视教育是东亚地区的文化传统。由于自然资源的相对缺乏，东亚国家和地区更是把教育看成是立国之本。政府在提升国民教育水平和人材训练方面不遗余力。为获取西方的科学技术和学习西方经济管理方法，这三个国家和地区都有大量的优秀学生被资助和派往美国和其他发达国家学习。重视教育使这些国家和地区拥有大批各方面的人材和合格的劳动力。而其中许多优秀的人材被政府吸纳而成为经济技术官僚。

　　被高估的权威主义

　　通过上述分析，我们可以看到，日本、韩国和台湾政府和当局在本地区的经济发展和工业化过程中扮演了十分重要的战略性角色。该地区在强政府干预之下所获得的经济成就，应该说，部分地获益于其传统文化影响下的民族精神、政治体制以及社会人际关系，部分地取决于政治精英的恰当的发展战略和适度的政治运作。在传统的权威主义影响下，政治精英们维护了相当长时期的政治稳定，保持了领导层和政府经济职能机构的相对的自主性，建立了较为稳定和合格的官僚层并使其能相对地置身于社会与政治压力之外，这些都为成功地实施战略性的政府干预打下基础。

　　在强烈的经济“自强”意识形态推动之下，国家或当局确定了整体发展目标和战略，对经济实施行政指导，建立了以政府控制的银行系统为主的金融体系。对国内外资本流动实行管理和调控以有利于出口导向企业的发展，维持了平和的劳资关系和低廉的劳动力以增加在国际市场上的竞争能力。应该说东亚地区传统的权威主义政治对本地区的工业化和经济发展的成功起了关键性的作用。

　　然而，权威主义的作用不可以被任意夸大。它自身也存在着某些根本性的问题。随着经济的发展，这些问题也日益表面化。首先，权威主义对后发展国家和地区经济发展的作用是功能性的，其功能性受时效的限制。在工业化的初期和经济结构转型期，权威主义在社会经济发展中的主导作用十分明显，如强制实行土地改革，由进口代替战略转型为出口导向战略时稳定金融、压制劳工的要求以增强国际竞争力，抵制进口代替发展战略获利团体的特权要求等。但是，随着土地改革的完成、出口导向经济结构的形成和经济自由化改革的推进，经济发展对权威主义某些强制性功能的要求开始减弱。这使得权威主义赖以继续存在的经济理由倍受质疑。

　　其二，权威主义虽然维持了相对的政治稳定，但是它自身的政治合法性和领导人的权力继承仍然是有待解决的问题。正如卢西恩•派伊(lucian bye)所指出的那样，东亚的家长式权威主义“具有很高的随意性，其人治而非法治的理想模式实际上带来了不确定性和反复出现的腐败”。[在韩国和台湾，进入90年代之前的权力继承记录多为军事政变或家族世袭。从1988年以来，两地重新出现了民间激进的民主改革甚至革命的政治热潮。以经济增长来提高权威主义政权的合法性的效果已经不彰。这不仅仅是因为经济增长速度下降已不能满足民众提高生活水平的期望和要求，而且也是因为社会经济的发展产生和造就了有意改变权威主义体制的中产阶级和知识阶层。

　　其三，随着韩国和台湾逐渐发展成为复合的、多元的和工业化的社会，一些未获参与权的社会-经济团体开始利用体制外的手段来整合自身的利益和提出自己的要求。民众的参与期望和要求日益高涨。严厉的政治控制已经不再是保证政治稳定的最好方法。面对大规模的、有时是暴力方式的民间挑战，权威主义当局开始接受民主化改革。新的民选领导人正在经历着自身是否胜任以及其合法性地位的双重考验。